Определение ВС РФ от 16.02.2022 № 117-КАД21-20-К4

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ №117-КАД21-20-К4 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ г. Москва 16 февраля 2022 г.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Александрова В.Н., судей Калининой Л.А. и Нефедова О.Н.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя на решение Гагаринского районного суда г. Севастополя от 20 августа 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 1 декабря 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 г. по делу № 2а-2944/2020 по административному исковому заявлению Акинина ВВ. о признании уведомления департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя незаконным.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Калининой Л.А., объяснения представителя Департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя Сучу Я.С., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя Акинина В.В.

Клюевой А.А. относительно доводов кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Акинин В В . обратился в суд с административным исковым заявлением об оспаривании уведомления департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя от 30 марта 2020 г. о несоответствии указанных в уведомлении планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта

{

индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В обоснование требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с целевым назначением «для индивидуального дачного строительства», расположенного в границах территории объекта культурного наследия федерального значения. В целях строительства дачного дома на данном участке он направил административному ответчику уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома. 30 марта 2020 г. департаментом архитектуры и градостроительства г. Севастополя в адрес Акинина ВВ. направлено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке. Названное уведомление от 30 марта 2020 г., по мнению административного истца, является незаконным, поскольку действующим законодательством разрешается использование упомянутого участка по его целевому назначению «для индивидуального дачного строительства» при условии разработки проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия, определяющего параметры строительства на данном участке.

Решением Гагаринского районного суда г. Севастополя от 20 августа 2020 г., оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 1 декабря 2020 г., заявленные требования удовлетворены.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 г. указанные судебные акты оставлены в силе.

В кассационной жалобе, поданной департаментом архитектуры и градостроительства г. Севастополя (далее также - Департамент) в Верховный Суд Российской Федерации, ставится вопрос о ее передаче для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 15 октября 2021 г. административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 20 декабря 2021 г. кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Согласно статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли на

исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы об отмене судебных постановлений, Судебная коллегия полагает, что при рассмотрении и разрешении заявленных исковых требований такие нарушения имели место.

В кассационной жалобе Департамент ссылается на то, что до настоящего времени генеральный план г. Севастополя и правила землепользования и застройки, утвержденные по российскому законодательству, отсутствуют. В соответствии с генеральным планом г. Севастополя, утвержденным решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. № 4114, земельный участок административного истца расположен в зоне специального назначения, в границах которой строительство объектов индивидуального жилищного строительства не предусмотрено. Кроме того, участок Акинина В.В. расположен на территории участка объекта культурного наследия , в границах которого также не предусмотрено строительство малоэтажных индивидуальных жилых домов.

Судом установлено и следует из материалов дела, что на основании договора купли-продажи от 22 февраля 2019 г. Акинин В В . является собственником земельного участка, расположенного по адресу: г. кадастровый номер , с целевым назначением «для индивидуального дачного строительства».

24 марта 2020 г. истец направил в Департамент уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома.

30 марта 2020 г. ответчиком подготовлено уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке.

В уведомлении Департамента от 30 марта 2020 г. указано, что земельный участок с кадастровым номером расположен в регламентном участке , участок , объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита, расположенное в городе Севастополе». В границах участка размещение объектов индивидуального жилищного строительства не предусмотрено. В соответствии с генеральным планом г. Севастополя, утвержденным решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 г. №4114, земельный участок Акинина ВВ. по функциональному назначению

расположен в зоне специального назначения, в границах которой размещение объектов индивидуального жилищного строительства также не допускается.

Удовлетворяя административное исковое заявление, суд исходил из установленного в 2009 г. в соответствии с законодательством Украины вида разрешенного использования спорного участка «для индивидуального дачного строительства», отсутствия на нем скотомогильников, кладбищ, мест захоронения отходов и крематориев. При этом суд указал, что приказ Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 «Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе» не содержит запрета на строительство на земельном участке истца, входящего в границы участка .

Судебная коллегия по административным делам Севастопольского городского суда и судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции с выводом суда первой инстанции согласились.

Вместе с тем судом не были учтены следующие обстоятельства.

В силу статей 7, 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением, принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно предписаниям статьи 5 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и названным федеральным законом.

В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных

к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры (пункт 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 1 пункта 3 статьи 51 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ требования к осуществлению деятельности и градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения устанавливаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.

Упомянутым органом государственной власти является Министерство культуры Российской Федерации (подпункт 5.2.29 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590).

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 утверждены требования к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе».

Пунктом 4 названного приказа установлены общие ограничения для территории данного достопримечательного места, в частности запрещено: проектирование и проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ, нарушающих целостность достопримечательного места, создающих угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия, объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия, особо охраняемых природных территорий, памятных мест, элементов и характеристик историко-культурного и природного ландшафта, а также объектов, входящих в предмет охраны достопримечательного места (пункт 4.1); хозяйственная деятельность, наносящая ущерб окружающей среде - природным и антропогенным объектам и комплексам, санитарному состоянию и гидрологическому режиму водных объектов и элементов гидрографической сети (пункт 4.2).

Судом установлено, что участок истца расположен в регламентном участке , участок .

В соответствии с пунктом 64 приложения № 1 к приказу Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 (далее - Приложение) в границах регламентного участка Р-4-6 выделяются участки ПР-1 -ПР-55.

Согласно пункту 65 Приложения в границах участков ПР-1 - ПР-55 (территории, преимущественно занятые объектами промышленности

и специального назначения) разрешается: эксплуатация объектов по функциональному назначению; строительство зданий туристической инфраструктуры (для участка ПР-37), промышленности, коммунальноскладского и иного специального назначения, не наносящих ущерб объектам культурного наследия и при обязательном проведении визуальноландшафтного анализа; реорганизация территории с изменением функционального назначения; ремонт, реконструкция существующих зданий и сооружений, приспособление при изменении функционального назначения; объемно-пространственное решение зданий и сооружений в соответствии с технологией на основе визуально-ландшафтного анализа, исключающего нарушение основных секторов обзора достопримечательного места.

Пунктом 66 Приложения установлены архитектурно-планировочные параметры. Для участка параметры упомянутых в пункте 65 зданий определяются на основе специально разработанных проектов с разделом по сохранению объектов культурного наследия, установлены другие ограничения: вид разрешенного использования «обеспечение обороны и безопасности», при реорганизации территории с изменением функционального назначения допускается «отдых (рекреация)», «культурное развитие», «обеспечение научной деятельности».

Удовлетворяя требования Акинина ВВ., суд указал, что приказ Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864 не содержит запрета на строительство на земельном участке истца, входящего в границы участка 1, и возведение дачного дома на этом участке допускается при наличии специально разработанного проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия.

Вместе с тем для участка пунктом 66 Приложения установлен единственный вид разрешенного использования «обеспечение обороны и безопасности». При реорганизации территории с изменением функционального назначения для данного участка могут быть установлены виды разрешенного использования: «отдых (рекреация)», «культурное развитие», «обеспечение научной деятельности».

Как следует из подпункта 1 пункта 1, пункта 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации, земли сельскохозяйственного назначения используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

Для земельного участка истца, относящегося к категории земель «земли сельскохозяйственного назначения» и расположенного в границах участка 1, виды разрешенного использования «для индивидуального

жилищного строительства», «ведение дачного хозяйства» пунктом 66 Приложения не предусмотрены.

При наличии специально разработанного проекта с разделом по сохранению достопримечательного места на спорном земельном участке возможно строительство объектов, необходимых исключительно для обеспечения обороны и безопасности, либо при реорганизации территории с изменением функционального назначения - связанных с отдыхом (рекреацией), культурным развитием и научной деятельностью.

Признавая уведомление Департамента от 30 марта 2020 г. неправомерным, суд сослался на то, что пункт 66 Приложения для участка не содержит запрета на возведение объекта индивидуального жилищного строительства или дачного дома, и указал, что архитектурнопланировочные параметры допускают строительство таких объектов.

Данный вывод суда также является неправильным, поскольку в соответствии со статьей 7 Земельного кодекса Российской Федерации, статьей 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации вид разрешенного использования конкретного земельного участка выбирается из предусмотренных градостроительным регламентом видов, и архитектурнопланировочные параметры, касающиеся высоты, площади объектов капитального строительства, установлены только для тех объектов, возведение которых соответствует видам разрешенного использования участка - это объекты обороны и безопасности, а также предназначенные для отдыха, культурного развития и научной деятельности.

Таким образом, согласно требованиям к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения «Достопримечательное место «Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита», расположенного в городе Севастополе», утвержденным приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12 августа 2016 г. № 1864, на принадлежащем Акинину В.В. земельном участке индивидуальножилищное строительство и строительство садового дома недопустимы, в том числе при наличии специального проекта с разделом по сохранению объекта культурного наследия.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты постановлены с существенными нарушениями норм материального и норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела, в связи с чем указанные судебные акты подлежат отмене с вынесением по делу нового решения об отказе в удовлетворении административного искового заявления Акинина В В . о признании уведомления департамента архитектуры и градостроительства г. Севастополя незаконным.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Гагаринского районного суда г. Севастополя от 20 августа 2020 г., апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 1 декабря 2020 г. и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 13 апреля 2021 г. отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении административного искового заявления Акинина В.В. отказать.

Председательствующий

Судьи