Определение ВС РФ от 26.08.2020 № 78-КА20-18-К3

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 78-КА20-18-КЗ

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ

г.Москва 26 а в г у с т а 2 0 2 0 г о д а

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е. рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Любимцевой Натальи Андреевны, Любимцевой Лидии Алексеевны, Любимцева Алексея Владимировича на решение Смольнинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 20 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 июля 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 года по административному делу № 2а-1629/2019 по административному исковому заявлению Любимцевой Н.А. о признании незаконным бездействия Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - ГУ МВД по СанктПетербургу и Ленинградской области), возложении обязанности принять решение о вселении в жилое помещение, включении в договор найма жилого помещения для временного поселения вынужденных переселенцев как члена семьи вынужденного переселенца.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой ЕВ., возражения на доводы кассационной жалобы представителя ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Ивашечкиной СВ.,

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Любимцева Н.А. состоит в браке с Любимцевым А.В. с 2002 года, от брака имеют троих несовершеннолетних детей года рождения.

В 1995 году Любимцеву А.В. и его родителям Любимцевой Л.А. и Любимцеву В.А. присвоен статус вынужденных переселенцев.

Решением Управления федеральной миграционной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 23 марта 1998 года Любимцевым на семью в составе трёх человек были предоставлены 2 комнаты жилой площадью 12,5 и 13,5 кв.м в фонде для временного поселения вынужденных переселенцев по адресу:

, в дальнейшем была предоставлена дополнительная комната в той же квартире площадью 16,9 кв.м (далее - Квартира).

Любимцев А.В. и его родители зарегистрированы в этой квартире по месту жительства с 22 января 1999 года, несовершеннолетние дети - с рождения.

Приказом ФМС России от 27 мая 2009 года № 124 указанная квартира отнесена к фонду для временного поселения вынужденных переселенцев в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 26 января 2006 года № 42 «Об утверждении Правил отнесения жилого помещения к специализированному жилому фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений».

4 февраля 2017 года между ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области и Любимцевой Л.А. заключён договор найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, согласно которому нанимателю Любимцевой Л.А. и членам её семьи - бывшему супругу Любимцеву В.А. и сыну Любимцеву А.В. Квартира предоставлена для временного проживания на срок с 19 декабря 2017 года по 18 декабря 2018 года.

В связи с принятием решений уполномоченным органом о продлении срока действия статуса вынужденных переселенцев названным лицам срок действия договора найма решением ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 12 декабря 2018 года продлён до 18 декабря 2019 года.

Любимцева Н.А. в период с 30 сентября 1998 года по 18 июня 2018 года была зарегистрирована по месту жительства по адресу:

. С 26 января 2018 года по 18 декабря 2018 года имела регистрацию по месту пребывания в Квартире.

4 сентября 2018 года Любимцев А.В. обратился в УВМ ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области с заявлением о принятии

решения о вселении его супруги Любимцевой Н.А. в жилое помещение фонда для временного поселения по месту его жительства.

Письмом от 8 октября 2018 года ГУ МВД по Санкт- Петербургу и Ленинградской области сообщило об отсутствии оснований для регистрации Любимцевой Н.А. по месту жительства её супруга в фонде для временного проживания.

28 ноября 2018 года Любимцев А.В. обратился в УВМ ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области с заявлением о даче разрешения на проживание и регистрацию его жене Любимцевой Н.А. в этом жилом помещении, которое также оставлено без удовлетврения.

Любимцева Н.А., считая, что имеет право быть вселённой в Квартиру как член семьи вынужденного переселенца, обратилась в суд с административным исковым заявлением к ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области о признании незаконным бездействия, выразившегося в непринятии решения о вселении в жилое помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев членов семьи вынужденного переселенца, не имеющего статуса вынужденного переселенца, для совместного проживания, обязать административного ответчика устранить препятствия к осуществлению права на регистрацию по месту жительства путём принятия решения о её вселении в Квартиру, а также просила включить в договор найма жилого помещения для временного поселения вынужденных переселенцев как члена семьи вынужденного переселенца.

В обоснование заявленных требований ссылалась на то, что административный ответчик в нарушение нормативных правовых актов, регулирующих вопросы вселения членов семьи вынужденного переселенца, незаконно не принимает решения о её вселении в эту квартиру, что является препятствием для реализовать права на получение жилого помещения по договору социального найма с учётом норм, предусмотренных жилищным законодательством, а также на получение материнского капитала и земельного участка.

К участию в деле привлечены Любимцева Л.А., Любимцев А.В., которые в уточнённом 12 марта 2019 года административном исковом заявлении, содержащем аналогичные требования, поименованы соистцами.

Решением Смольнинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 20 марта 2019 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 июля 2019 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 года указанные судебные акты оставлены без изменения.

В связи с поступлением в Верховный Суд Российской Федерации кассационной жалобы Любимцевой Н.А. Любимцевой Л.А.,

Любимцева А.В. об отмене принятых по делу судебных актов по запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 12 марта 2020 года дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 9 июля 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов (часть 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на неё, Судебная коллегия приходит к следующему.

Статус вынужденных переселенцев, экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации устанавливает Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года № 4530-1 «О вынужденных переселенцах» (далее - Закон о переселенцах).

Названный закон закрепляет право вынужденного переселенца при отсутствии возможности самостоятельного определения своего нового места жительства на территории Российской Федерации получить у федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориального органа в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, направление на проживание в центре временного размещения вынужденных переселенцев либо в жилом помещении фонда для временного поселения вынужденных переселенцев (подпункт 2 пункта 1 статьи 6), возлагает на территориальные органы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел обязанность в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации, предоставлять вынужденному переселенцу и членам его семьи жилое помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев (подпункт 1 пункта 3 статьи 7).

Согласно статье 11 Закона о переселенцах жилые помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев являются федеральной собственностью, находятся в оперативном управлении территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и относятся к жилым помещениям специализированного жилищного фонда (пункт 1).

В соответствии с пунктом 7 названной статьи вселение в жилое помещение названного фонда членов семьи вынужденного переселенца, не

имеющих статуса вынужденного переселенца, для совместного проживания с вынужденным переселенцем осуществляется на основании решения территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, порядок принятия которого устанавливается федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел.

Аналогичная норма содержится в пункте 12 Правил предоставления вынужденным переселенцам и членам их семей жилых помещений фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2016 года № 1194, предусматривающем, что такое решение принимается территориальным органом, в оперативном управлении которого находятся жилые помещения фонда, в порядке, установленном Министерством внутренних дел Российской Федерации.

Приказом МВД России от 17 марта 2017 года № 132 утверждён Порядок принятия территориальным органом Министерства внутренних дел Российской Федерации на региональном уровне, в оперативном управлении которого находятся жилые помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, решения о вселении в жилое помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев членов семьи вынужденного переселенца, не имеющих статуса вынужденного переселенца, для совместного проживания с вынужденным переселенцем (далее - Порядок принятия решения о вселении членов семьи вынужденного переселенца).

В соответствии с поименованным федеральным нормативным правовым актом решение о вселении принимается на основании составленного в произвольной письменной форме заявления о вселении членов семьи вынужденного переселенца, не имеющих статуса вынужденного переселенца, в течение 15 дней с даты приёма заявления и оформляется протоколом, который утверждается руководителем (начальником) территориального органа или его заместителем. Выписка из протокола хранится в учётном деле семьи вынужденного переселенца (пункты 2 и 4).

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период рассмотрения настоящего административного дела судом первой инстанции 12 декабря 2018 года Комиссией ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области принято такое решение.

При таком положении суд правомерно не усмотрел правовых оснований для удовлетворения требований о признании незаконным бездействия административного ответчика и возложении обязанности принять о вселении Любимцевой Н.А в Квартиру.

Ссылка в кассационной жалобе, что уполномоченным органом принято не решение о вселении, а только разрешено вселение административного истца, несостоятельна, поскольку в силу приведённых выше норм такое решение является правовым основанием для вселения лица, не имеющего статуса вынужденного переселенца, в жилое помещение, предоставленное

вынужденным переселенцам по договору найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев.

Кассационная жалоба не содержит доводов о незаконности судебных актов в части отказа в удовлетворении требования о включении Любимцевой Н.В. в договор найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев, заключённый 4 февраля 2017 года на один год, действие которого продлено до 18 декабря 2019 года.

Как усматривается из содержания обжалуемых судебных актов, они не содержат вывод о том, что отнесение жилого помещения к специализированному жилищному фонду и его предназначение для временного проживания препятствуют включению члена семьи вынужденного переселенца в договор найма.

Суд первой инстанции ограничился ссылкой на часть 6 статьи 100 Жилищного кодекса Российской Федерации, согласно которой в договоре найма специализированного жилого помещения указываются члены семьи нанимателя, и констатацией того, что нанимателем спорного жилого помещения является Любимцева Л.А., которой административный истец приходится невесткой, не членом семьи согласно действующему законодательству.

Однако такое заключение, которому ни в апелляционном определении, ни в кассационном определении не дана правая оценка, не может повлечь в кассационном порядке отмену обжалуемых судебных актов и в этой части ввиду отсутствия нарушения прав административного истца.

Как следует из содержания административного искового заявления, материалов административного дела, наниматель жилого помещения, Любимцева Н.А. и её супруг ни в устной, ни в письменной форме не обращались к административному ответчику по поводу включения административного истца в договор найма специализированного жилого помещения, то есть со стороны ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области нет бездействия.

Административным ответчиком никакого решения по названному вопросу не принималось, следовательно, отсутствует предмет спора.

Одной из задач административного судопроизводства является защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений (пункт 2 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Решение об удовлетворении заявленных требований о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными и об обязанности административного ответчика устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца может быть принято только в том случае, если таковые имели место со стороны административного ответчика и суд признаёт их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные

интересы административного истца (пункт 1 части 2 статьи 227 поименованного кодекса).

Исходя из изложенного Судебная коллегия не находит правовых оснований для отмены судебных актов и в части отказа в удовлетворении требования о включении Любимцевой Н.В. в договор найма жилого помещения фонда для временного поселения вынужденных переселенцев.

Вместе с тем выводы судов об отсутствии оснований считать Квартиру местом жительства административного истца и, как следствие, невозможности её регистрации в названном жилом помещении по месту жительства ввиду того, что оно предназначено для временного поселения вынужденных переселенцев - на срок действия статуса вынужденного переселенца, по настоящему административному делу с учётом конкретных обстоятельств ошибочны.

Утверждение судов о том, что само по себе отсутствие регистрации по месту жительства не влечёт ограничение социальных прав, является правильным.

В соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» регистрация граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства имеет уведомительный характер и отражает факт прибытия гражданина Российской Федерации в место пребывания или место жительства, регистрационный учёт граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом (статья 2, часть 1 статьи 3).

Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях неоднократно указывал, что сам по себе факт регистрации или отсутствия таковой не порождает для гражданина каких-либо прав и обязанностей и не может служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан; регистрация в том смысле, в каком это не противоречит Конституции Российской Федерации, является лишь предусмотренным федеральным законом способом учёта граждан в пределах Российской Федерации, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства (постановления от 4 апреля 1996 года № 9-П, от 2 февраля 1998 года № 4-П, определения от 13 июля 2000 года № 185-0 и от 6 октября 2008 года № 169-0-0).

Между тем судебными инстанциями не принято во внимание следующее.

Согласно справке о регистрации, выданной 10 декабря 2018 года Санкт-Петербургским государственным казённым учреждением «Жилищное агентство Красногвардейского района Санкт-Петербурга», члены семьи

административного истца в занимаемом жилом помещении в Квартире зарегистрированы по месту жительства: Любимцева Л.А. (свекровь), Любимцев А.В. (муж) с 22 января 1999 года, то есть с момента предоставления жилого помещения, трое несовершеннолетних детей с момента рождения.

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учёта по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию, утверждённые Правительством Российской Федерации от 17 июля 1995 года № 713 в соответствии с Законом Российской Федерации от 25 июня 1993 года № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», в редакции, действовавшей до внесения в них изменений постановлениями от 16 марта 2000 года № 231 и от 14 августа 2002 года № 599, устанавливали, что регистрация по месту пребывания осуществляется в отношении граждан, обратившихся в Федеральную миграционную службу России или её территориальные органы с ходатайством о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, на основании выдаваемого указанными органами направления на временное поселение, регистрация беженцев и вынужденных переселенцев, имеющих удостоверения о признании их беженцами или вынужденными переселенцами, производится по месту жительства на основании документов, удостоверяющих личность, а также названных удостоверений (пункт 27).

Таким образом, члены семьи административного истца в соответствии с приведённой федеральной нормой зарегистрированы в Квартире по месту жительства, то есть государство в лице уполномоченного органа признало эту жилую площадь местом их жительства.

Следовательно, установленный статьёй 97 Жилищного кодекса Российской Федерации правовой статус занимаемого Любимцевыми, признанными вынужденными переселенцами, жилого помещения (жилое помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев и лиц, признанных беженцами, предназначенное для временного проживания граждан) не является препятствием для регистрации на этой жилой площади по месту жительства Любимцевой НА., как члена семьи вынужденного переселенца, после вселения в установленном законодательстве порядке, а именно: на основании решения территориального органа федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, принятого в соответствии с Порядком принятия решения о вселении членов семьи вынужденного переселенца, нормы которого приведены ранее.

Обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, определяются судом в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом суд не связан основаниями и доводами заявленных

требований по административным делам об оспаривании в том числе решений, действий (бездействия) органов государственной власти (часть 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Из материалов дела следует, что Любимцева Н.А. после предоставления в материалы дела решения от 12 декабря 2018 года, оформленного в виде протокола заседания Комиссии ГУ МВД по СанктПетербургу и Ленинградской области по распределению жилья вынужденным переселенцам и лицам, признанным беженцами (далее - Комиссия), содержащего указание на её регистрацию в Квартире по месту пребывания, требования уточнила, считая такое суждение административного ответчика незаконным, фактически оспаривала это решение.

Несмотря на это суд первой инстанции не выполнил требования части 2 статьи 14 поименованного выше кодекса, обязывающие суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывать участвующим в деле лицам содействие в реализации их прав, создавать условия и принимать предусмотренные названным кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела, не проверил правомерность действий Комиссии по решению вопроса о регистрации административного истца на жилой площади в Квартире.

Функции и полномочия Комиссии определены Положением о комиссии ГУ МВД России по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области по распределению жилья вынужденным переселенцам и лицам, признанным беженцами, утверждённым приказом ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области от 12 августа 2016 года № 472.

Из анализа норм названного Положения (пункты 6.1-6.13, 7.1) в системном единстве с федеральными предписаниями, регламентирующими порядок вселения в жилое помещение фонда для временного поселения вынужденных переселенцев членов семьи вынужденного переселенца, не имеющих такой статус, следует, что Комиссия не вправе предрешать вопрос о виде регистрационного учёта Любимцевой Н.А. в Квартире.

Однако судами при рассмотрении настоящего административного дела приведённые нормы материального права не были применены, что повлекло принятие незаконных судебных решений в части требования об обязании ответчика устранить препятствие в регистрации Любимцевой Н.А. в жилом помещении по месту жительства.

Поскольку допущенные судами первой и апелляционной инстанций нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, без их устранения невозможны восстановление и защита прав и законных интересов административного истца, Судебная коллегия

считает необходимым обжалуемые судебные акты в части отказа обязать ГУ МВД по Санкт-Петербургу и Ленинградской области устранить препятствия к осуществлению права на регистрацию по месту жительства отменить и принять в этой части новое решение, которым исключить из пункта 7 решения от 12 декабря 2018 года указание о регистрации Любимцевой Н.А. в Квартире по месту пребывания.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации, руководствуясь статьями 327 - 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации,

определила:

решение Смольнинского районного суда г. Санкт-Петербурга от 20 марта 2019 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 31 июля 2019 года и кассационное определение судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 декабря 2019 года в части отказа обязать Главное управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Санкт-Петербургу и Ленинградской области устранить препятствия к осуществлению права на регистрацию по месту жительства путём принятия решения о её вселении в жилое помещение, расположенное по адресу:

, отменить и принять в этой части новое решение, которым исключить из пункта 7 решения от 12 декабря 2018 года, оформленного в виде протокола заседания Комиссии Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по СанктПетербургу и Ленинградской области по распределению жилья вынужденным переселенцам и лицам, признанным беженцами, указание о регистрации Любимцевой Н.А. в названной квартире по месту пребывания.

В остальной части обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

Судьи