По делу о проверке конституционности пункта 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в связи с жалобой гражданина В.В.Кузнецова

Заявитель по настоящему делу – гражданин В.В.Кузнецов обратился в суд с исковым заявлением к Тамбовскому областному государственному казенному учреждению «Центр социальной поддержки граждан» об обязании предоставить субсидию на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, указав в обоснование своих требований, что ответчик, ранее отказавший ему в назначении субсидии, неверно определил среднемесячный доход за период с сентября 2021 года по февраль 2022 года, поскольку он был исчислен с учетом пособия по безработице с 17 апреля 2020 года по 16 октября 2020 года, взысканного в судебном порядке и полученного 18 февраля 2022 года.#❝

Суд первой инстанции, удовлетворяя требования В.В.Кузнецова, отметил, что отсчет расчетного периода для предоставления субсидии начинается за шесть месяцев до даты подачи заявления о предоставлении субсидии, а значит, начисленное за шесть месяцев 2020 года пособие по безработице, взысканное по решению суда, как полученное за пределами расчетного периода, не может учитываться в качестве дохода.#❝

Суд апелляционной инстанции, с которым согласились вышестоящие суды, отменяя решение суда первой инстанции, указал, что доходы – как следует из Правил – учитываются на дату их получения вне зависимости от периода, за который они были назначены. В связи с этим полученная заявителем по решению суда сумма денежных средств за период безработицы (более пятидесяти тысяч рублей) была признана судом полученной в месяц ее фактической выплаты, входящий в расчетный период. С учетом того что в течение расчетного периода другой доход у заявителя отсутствовал, в качестве его дохода за расчетный период была учтена именно эта сумма. Поскольку установленный порядок исчисления среднемесячного дохода в том числе одиноко проживающего гражданина предполагает учет как сумм доходов, полученных в течение расчетного периода, так и количества месяцев расчетного периода, в течение которых он имел данные доходы, при делении указанного дохода на количество месяцев, в течение которых он был получен (один месяц), сумма среднемесячного дохода составила более пятидесяти тысяч рублей. В результате право на предоставление субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг у заявителя не возникло.#❝

Суды отметили, что ежемесячные компенсационные выплаты, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455 «О компенсационных выплатах лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами» и выплачиваемые к пенсиям нетрудоспособных лиц, за которыми осуществляется уход, не могут быть учтены при исчислении среднемесячного дохода заявителя в силу действующего правового регулирования. Не опровергая того, что часть месяцев расчетного периода В.В.Кузнецовым осуществлялся уход за нетрудоспособными лицами, суды не нашли оснований для суммирования компенсационных выплат и дохода, полученного по решению суда, а также учета всех этих месяцев при исчислении среднемесячного дохода заявителя как одиноко проживающего гражданина.#❝

По мнению В.В.Кузнецова, как следует из содержания жалобы и сформулированного им требования, оспариваемое положение Правил, примененное в его деле, не соответствует статьям 19, 39 и 55 (часть 2) Конституции Российской Федерации, поскольку лишает одиноко проживающее лицо, осуществляющее уход за нетрудоспособными гражданами, права на получение субсидии в связи с тем, что ежемесячные компенсационные выплаты, предусмотренные Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455, не учитываются в качестве дохода лица, осуществляющего уход, а порядок определения среднемесячного дохода не позволяет исчислять его с учетом месяцев осуществления ухода, приходящихся на расчетный период.#❝

Таким образом, с учетом предписаний статей 36, 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является пункт 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в той мере, в какой на его основании решается вопрос об определении среднемесячного дохода одиноко проживающего трудоспособного гражданина, осуществляющего за нетрудоспособным лицом уход, в связи с которым Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455 предусмотрены ежемесячные компенсационные выплаты, в случае совпадения (полностью или частично) периода названного ухода с расчетным периодом, если в его отдельные месяцы гражданин получал доходы.#❝

(статья 1, часть 1; статья 7). Гарантируемая государством адресная социальная поддержка граждан, направленная на повышение благосостояния граждан, должна учитывать необходимость достижения сбалансированности прав и обязанностей гражданина, экономической и социальной солидарности (статья 75, часть 7; статья 751).#❝

Вместе с тем Конституция Российской Федерации не закрепляет конкретных способов и объемов социальной защиты, предоставляемой тем или иным категориям граждан. Решение этих вопросов относится к компетенции законодательной власти, обладающей достаточной дискрецией в определении соответствующих мер социальной защиты и регламентации условий их предоставления. При этом система социальной защиты должна строиться на принципах равенства, справедливости и соразмерности, выступающих конституционным критерием оценки законодательного регулирования не только прав и свобод, закрепленных непосредственно в Конституции Российской Федерации, но и прав, приобретаемых на основании закона (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2019 года № 12-П).#❝

В частности, реализуя в пределах своей дискреции полномочия по определению видов доходов, получаемых гражданином, которые учитываются при назначении и дифференциации мер социальной поддержки, законодатель обязан руководствоваться общими принципами социального государства, равенства, справедливости и соразмерности (статья 7; статья 19, часть 1, Конституции Российской Федерации), принимать во внимание характер и основания получения гражданами соответствующего вида доходов.#❝

совокупном доходе семьи. Названные субсидии являются одной из гарантий социальной защиты граждан при осуществлении ими права на жилище (статья 40, часть 2, Конституции Российской Федерации).#❝

Поскольку Конституция Российской Федерации не определяет условий предоставления гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, законодатель вправе регулировать отношения в данной сфере с учетом конкретных социально-экономических факторов. При этом он относит к компетенции Правительства Российской Федерации установление порядка определения размера субсидий и порядка их предоставления, перечня прилагаемых к заявлению документов, условий приостановки и прекращения предоставления субсидий, порядка определения состава семьи получателя субсидии и исчисления совокупного дохода такой семьи, а также особенностей предоставления субсидий отдельным категориям граждан (часть 7 статьи 159 Жилищного кодекса Российской Федерации). Во исполнение этого положения Правительством Российской Федерации утверждены Правила.#❝

Правила с учетом изменений, внесенных Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2024 года № 107, предусматривают применение для расчета среднемесячного дохода лица, претендующего на получение субсидии, положений Федерального закона от 5 апреля 2003 года № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи» (абзац первый пункта 34), дополнительно допуская как включение в расчет, так и исключение из него некоторых видов доходов (подпункты «а» – «и» пункта 34, пункт 35). До внесения в Правила упомянутых изменений ими предусматривались сходные положения, касающиеся расчета среднемесячного дохода (при этом оспариваемый пункт 37 Правил не менялся).#❝

Кроме того, согласно предусмотренному статьей 5 указанного Федерального закона полномочию Правительство Российской Федерации Постановлением от 20 августа 2003 года № 512 утвердило перечень видов доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи (далее также – перечень), на основании которого наряду с положениями пунктов 34 и 35 Правил и Федерального закона определяются доходы, учитываемые для целей расчета среднемесячного дохода и решения вопроса о предоставлении субсидии.#❝

Перечень в редакции, действовавшей во время рассмотрения дела заявителя, в абзаце втором подпункта «д» пункта 1 предусматривал, что при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина учитываются пенсии, компенсационные выплаты (кроме компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами) и дополнительное ежемесячное материальное обеспечение пенсионеров. Тем самым при расчете среднемесячного дохода для целей назначения субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не предполагался учет в качестве дохода компенсационных выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455, в связи с осуществлением неработающими трудоспособными лицами ухода за нетрудоспособными гражданами.#❝

С учетом сказанного данная выплата производится к пенсии лица, за которым осуществляется уход (пункт 3 Правил осуществления ежемесячных#❝

компенсационных выплат неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за инвалидом I группы (за исключением инвалидов с детства I группы), а также за престарелым, нуждающимся по заключению лечебного учреждения в постоянном постороннем уходе либо достигшим возраста 80 лет; утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 июня 2007 года № 343).#❝

Соответственно, положение абзаца второго подпункта «д» пункта 1 перечня в редакции, действовавшей во время рассмотрения дела заявителя, – об исключении ежемесячной компенсационной выплаты при расчете среднемесячного дохода – касалось расчета дохода нетрудоспособных граждан, за которыми осуществляется уход и к пенсии которых она выплачивается, но не дохода неработающих трудоспособных лиц, осуществляющих такой уход, как не являющихся получателями соответствующей выплаты, и к доходу которых она не могла быть отнесена.#❝

числе выплаты, установленные подпунктом «б» пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 26 февраля 2013 года № 175 «О ежемесячных выплатах лицам, осуществляющим уход за детьми-инвалидами и инвалидами с детства I группы»). Однако относительно выплаты, предусмотренной Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455, притом что она является компенсационной, такого исключения не сделано, что относится к дискреции Правительства Российской Федерации.#❝

В то же время в новой редакции перечня его заголовок снабжен примечанием следующего содержания: «При расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для оказания им государственной социальной помощи учитываются виды доходов, полученные каждым членом семьи или одиноко проживающим гражданином в денежной форме». Это примечание является неотъемлемым элементом данного нормативного акта. Тем самым определенно указано, что в перечне имеются в виду доходы (выплаты), получаемые самим гражданином, чей доход подлежит расчету. Следовательно, ежемесячная компенсационная выплата, предусмотренная Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455, с точки зрения действующего порядка ее осуществления не может относиться к доходу неработающего трудоспособного гражданина, ухаживающего за нетрудоспособным лицом.#❝

Соответственно, в настоящее время порядок учета доходов был уточнен, но это не привело к включению в состав дохода одиноко проживающего неработающего трудоспособного гражданина, осуществляющего уход за нетрудоспособным лицом, ежемесячных компенсационных выплат, предусмотренных Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455.#❝

Такое правовое регулирование, обусловленное целевым предназначением и особенностями осуществления указанных выплат, согласуется с задачами социальной политики государства и не противоречит конституционным предписаниям.#❝

Таким образом, по буквальному смыслу данной нормы не используются в расчете среднемесячного дохода одиноко проживающего гражданина, претендующего на получение субсидии, т.е. не участвуют в определении числа-делителя, те месяцы, в которые гражданин не получал никакого дохода, но осуществлял уход за нетрудоспособными лицами, перечисленными Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455.#❝

Пунктом 36 Правил предусмотрено, что, если граждане не имеют возможности подтвердить документально какие-либо виды доходов, за исключением доходов от трудовой и индивидуальной предпринимательской деятельности, они могут самостоятельно их декларировать в заявлении; такие сведения могут быть проверены уполномоченным органом в установленном законодательством Российской Федерации порядке. Согласно же пункту 63 Методических рекомендаций по применению Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (утверждены приказом Минстроя России и Минтруда России от 30 декабря 2016 года № 1037/пр/857), в случае если заявитель самостоятельно декларирует свои доходы в заявлении, к ним рекомендуется относить доходы: от реализации и сдачи в аренду (наем) недвижимого имущества, за исключением жилого помещения, транспортных и иных механических средств, от реализации плодов и продукции личного подсобного хозяйства, в виде наследуемых и подаренных денежных средств, полученные в результате деятельности крестьянского хозяйства, в виде алиментов, получаемых#❝

членами семьи на основании соглашения об уплате алиментов между родителями (детьми).#❝

Однако данный способ не может быть применен одиноко проживающим неработающим трудоспособным лицом для подтверждения получения дохода (в размере ежемесячных компенсационных выплат) в те месяцы, в которые им осуществлялся уход за нетрудоспособным гражданином, так как такой уход предполагается как документально подтверждаемая деятельность, выплаты в связи с которой производятся в установленном порядке к пенсии лица, за которым осуществляется уход.#❝

Вместе с тем, как следует из пункта 48 указанных Методических рекомендаций, само по себе отсутствие учитываемых в соответствии с Правилами доходов в течение расчетного периода не является самостоятельным основанием для отказа в предоставлении указанным лицам субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в случае, когда невозможность осуществления трудовой или иной деятельности, предполагающей получение дохода, обусловлена наличием уважительных причин. К числу таких причин, прямо названных в этом пункте, относится и осуществление неработающим трудоспособным лицом ухода за нетрудоспособными гражданами.#❝

Данный подход согласуется с признанием социальной значимости деятельности по уходу за определенными категориями нетрудоспособных граждан, которая традиционно учитывается законодателем в сфере социальной защиты, в частности, при определении периодов, засчитываемых в страховой стаж, дающий право на страховую пенсию, наравне с периодами работы и (или) иной деятельности, за которые начислялись или уплачивались страховые взносы в Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федерации (пункт 6 части 1 статьи 12 Федерального закона от 28 декабря 2013 года № 400-ФЗ «О страховых пенсиях»).#❝

Таким образом, в случае, когда неработающий трудоспособный гражданин документально подтвердил отсутствие дохода в расчетном#❝

периоде по причине осуществления ухода за нетрудоспособными лицами, он при соблюдении иных условий предоставления субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не лишен права на ее получение.#❝

Однако в случае, когда гражданин получает доходы в течение одного или ряда (но не всех) месяцев расчетного периода, совпадающего полностью или частично с периодом осуществления им ухода за нетрудоспособными лицами, действующий порядок определения среднемесячного размера дохода указанного гражданина приводит к тому, что полученный им доход делится на количество месяцев, в которые он получен, без учета того обстоятельства, что в иные месяцы расчетного периода гражданин не получал дохода в связи с осуществлением деятельности, которая признается государством социально значимой и рассматривается в качестве уважительного обстоятельства отсутствия занятости, приносящей доход. При этом размер полученных доходов может быть таким, что деление их (их суммы) лишь на то количество месяцев, когда они были получены, приведет к формированию размера среднемесячного дохода, при котором лицо не может претендовать на получение субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, притом что деление этого же размера доходов с учетом времени (всех или некоторых месяцев расчетного периода), когда лицо осуществляло уход за нетрудоспособным гражданином, сформировало бы такой размер среднемесячного дохода, который давал бы основания для предоставления субсидии.#❝

Следовательно, формальное применение пункта 37 Правил может приводить к необоснованному лишению социальной поддержки одиноко проживающего неработающего трудоспособного лица, осуществляющего уход за нетрудоспособным гражданином (нетрудоспособными гражданами), названным (названными) в Указе Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455. Подобный подход вступал бы в противоречие с конституционными принципами равенства и справедливости, а также целями социального государства, не отвечал бы требованиям соразмерности, которые#❝

должны соблюдаться при осуществлении правового регулирования, приводил бы к отступлению от реализации конституционно значимого принципа социальной солидарности (статья 7; статья 19, часть 1; статья 55, часть 3; статья 751 Конституции Российской Федерации).#❝

Соответственно, в силу общественного значения осуществления ухода за нетрудоспособными лицами, в связи с которым Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455 предусмотрены ежемесячные компенсационные выплаты, период такого ухода не может игнорироваться, в том числе при определении количества месяцев, учитываемых в расчетном периоде, за который исчисляется размер среднемесячного дохода одиноко проживающего неработающего трудоспособного гражданина, осуществляющего такой уход, для решения вопроса о предоставлении ему субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг.#❝

Внесение таких изменений, действительно, может позволить исключить случаи отказа в предоставлении субсидии лицу, нуждающемуся в такой мере социальной поддержки, в случаях, когда по причине получения доходов не во все месяцы расчетного периода среднемесячный доход в силу установленных в настоящее время правил его подсчета будет, по существу, искусственно увеличен.#❝

Однако это не ставит под сомнение возможность разрешения жалобы на нарушение конституционных прав действующим правовым регулированием по существу.#❝

Таким образом, пункт 37 Правил предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он предполагает для определения среднемесячного дохода в целях решения вопроса о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг одиноко проживающему неработающему трудоспособному гражданину, осуществляющему уход за нетрудоспособным лицом (нетрудоспособными лицами), если в одном или нескольких месяцах расчетного периода он получал доходы, учитываемые в соответствии с данными Правилами, включение в число месяцев, на количество которых делится сумма его доходов, полученных в течение расчетного периода, наряду с месяцами получения таких доходов других месяцев расчетного периода, в которые им осуществлялся уход, обусловливающий назначение ежемесячных компенсационных выплат в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455.#❝

Данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении истолкование не препятствует дальнейшему совершенствованию правил расчета среднемесячного дохода для определения права на получение субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг.#❝

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации#❝

постановил:#❝

Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования он предполагает для определения среднемесячного дохода в целях решения вопроса о предоставлении субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг одиноко проживающему неработающему трудоспособному гражданину, осуществляющему уход за нетрудоспособным лицом (нетрудоспособными лицами), если в одном или нескольких месяцах расчетного периода он получал доходы, учитываемые в соответствии с данными Правилами, включение в число месяцев, на количество которых делится сумма его доходов, полученных в течение расчетного периода, наряду с месяцами получения таких доходов других месяцев расчетного периода, в которые им осуществлялся уход, обусловливающий назначение ежемесячных компенсационных выплат в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 26 декабря 2006 года № 1455.#❝

Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).#❝

Конституционный Суд Российской Федерации#❝

№ 32-П#❝