об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Павловой Татьяны Михайловны на нарушение ее конституционных прав частью 3 статьи 13 и частью 4 статьи 28, а также частью 3 с…

части 3 статьи 13, согласно которой объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений,#

выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений;#

части 4 статьи 28, устанавливающей, что порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, включая мотивированное обоснование принятых решений;#

части 3 статьи 43, в соответствии с которой представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования; решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено данным Федеральным законом; в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии решений#

представительного органа муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.#

Часть 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» оспаривается заявительницей во взаимосвязи со следующими нормами названного Федерального закона:#

частью 1 статьи 44, определяющей требования к содержанию устава муниципального образования;#

частью 4 той же статьи, в соответствии с которой проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении; не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также порядка участия граждан в его обсуждении в случае, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;#

частью 5 той же статьи, согласно которой устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов#

представительного органа муниципального образования; в случае, если глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования, голос главы муниципального образования учитывается при принятии устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования как голос депутата представительного органа муниципального образования.#

Как следует из представленных материалов, решением суда общей юрисдикции, оставленным без изменения судом вышестоящей инстанции, Т.М.Павловой и гражданину О. было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим решения представительного органа муниципального образования об объединении территорий муниципальных образований. Суды указали, что оспариваемое решение не устанавливает объединения муниципальных образований, относимого к исключительной компетенции субъекта Российской Федерации. При этом суды отметили, что возможность вынесения указанного вопроса на всеобщее голосование не предусмотрена действующим законодательством о местном самоуправлении и уставом соответствующего муниципального образования.#

По мнению Т.М.Павловой, часть 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не предусматривает выявления мнения населения о преобразовании муниципального образования путем проведения местного референдума, а порядок определения результатов публичных слушаний по вопросу о преобразовании муниципальных образований, установленный частью 4 статьи 28 названного Федерального закона, не отвечает требованиям ясности и правовой определенности, что противоречит Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 3 (части 1–3), 12, 19 (части 1 и 2), 29 (части 1 и 4), 32, 55 (части 2 и 3), 130 и 131 (часть 2).#

Кроме того, заявительница просит признать часть 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного#

самоуправления в Российской Федерации» во взаимосвязи с частями 1, 4 и 5 статьи 44 данного Федерального закона не соответствующей статьям 3 (части 1 и 2), 12, 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 130, 131 (часть 2) и 132 (часть 1) Конституции Российской Федерации в той мере, в какой данными нормами не предусматривается принятие решения представительного органа местного самоуправления о выражении согласия населения на преобразование муниципального образования квалифицированным большинством голосов депутатов данного представительного органа посредством внесения изменений в устав муниципального образования.#

В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление, составляющее одну из основ конституционного строя Российской Федерации, служит выражением власти народа и самостоятельно в пределах своих полномочий; оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций, а изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (статья 3, части 2 и 3; статья 12; статья 130, часть 1; статья 131); право граждан на участие в местном самоуправлении путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления относится к основным правам и свободам, оно признается и гарантируется согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 2; статья 17, части 1 и 2; статья 32, часть 2; статья 130, часть 2); при этом установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, будучи предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляется#

федеральным законодателем (статья 72, пункт «н» части 1; статья 76, часть 2).#

Конституционный Суд Российской Федерации, основываясь на названных положениях Конституции Российской Федерации, в своих решениях, касающихся территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при законодательном регулировании вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований (постановления от 24 января 1997 года № 1-П, от 16 октября 1997 года № 14- П, от 3 ноября 1997 года № 15-П, от 30 ноября 2000 года № 15-П, от 11 июня 2003 года № 10-П, от 21 марта 2007 года № 3-П, от 6 декабря 2018 года № 44- П и др.; определения от 13 июля 2000 года № 195-О, от 10 июля 2003 года № 289-О, от 3 апреля 2007 года № 171-О-П, от 6 марта 2008 года № 214-О-П, от 18 июля 2019 года № 2176-О и др.), сформулировал следующие правовые позиции.#

Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции Российской Федерации, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления.#

При этом конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное#

самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.#

Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в качестве универсального требования и необходимого условия осуществления муниципально-территориальных преобразований независимо от их характера – сужения либо, напротив, расширения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, а также изменения конкретного состава территорий, выступающих объектом преобразований.#

Конституция Российской Федерации непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. Это предполагает необходимость законодательного регулирования порядка реализации предписания статьи 131 (часть 2) Конституции Российской Федерации в соответствии с разграничением предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.#

При осуществлении регулятивных полномочий в указанной сфере законодатель, обладающий достаточной свободой усмотрения в выборе конкретного механизма волеизъявления местного сообщества по поводу своей территориальной организации, вправе установить, в частности, дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется#

местное самоуправление. При этом, однако, он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение об изменении границ муниципального образования.#

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований. При этом законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории.#

Вместе с тем референдум как всенародное голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что предполагает правомочие законодателя при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования устанавливать, что в определенных правоотношениях решения принимают органы народного представительства.#

С учетом приведенных и сохраняющих свою силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлены общие правовые, организационные и территориальные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации и государственные гарантии его осуществления.#

Статьей 13 данного Федерального закона определены формы и порядок преобразования муниципальных образований, в частности предусмотрена такая форма преобразования муниципального образования, как объединение муниципальных образований (часть 1). Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, в том числе по инициативе населения, которая реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума, а также по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти, оформляемой решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (часть 2 указанной статьи). При этом объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений (часть 3 той же статьи).#

В силу части 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования принимает решения по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования. При этом данным Федеральным законом предусмотрены требования к принятию отдельных видов решений представительных органов муниципального образования. В частности, решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила,#

обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (часть 3 статьи 43), решения представительного органа муниципального образования, связанные с временным осуществлением исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации соответствующих полномочий органов местного самоуправления, принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов (часть 2 статьи 75), решения по вопросам преобразования муниципальных образований, в том числе объединения муниципальных образований, принимаются при условии обязательного проведения публичных слушаний по данному вопросу с соблюдением установленного порядка проведения таких слушаний (пункт 4 части 3 и часть 4 статьи 28) и др.#

В то же время названным Федеральным законом не предусмотрены требования по принятию решений представительных органов муниципальных образований по вопросам о преобразовании муниципальных образований большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. При этом требования к принятию устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не распространяются на решения представительных органов муниципальных образований о преобразовании муниципальных образований, как на этом настаивает заявительница, поскольку данные акты в системе муниципальных правовых актов относятся к разным видам муниципальных правовых актов (части 1–3 статьи 43). Кроме того, указанным Федеральным законом специально регламентируются порядок принятия решений по вопросам о преобразовании муниципальных образований (часть 3 статьи 13, пункт 4 части 3 статьи 28) и порядок принятия устава муниципального образования и муниципального акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования (пункт 1 части 3 статьи 28, части 3–5 статьи 44).#

Таким образом, в соответствии с приведенным правовым регулированием принятие решения о преобразовании муниципального образования, в частности объединение муниципальных образований, осуществляется законом субъекта Российской Федерации и предполагает участие в процедуре преобразования населения каждого из объединяемых муниципальных образований, в том числе путем выявления согласия населения объединяемых поселений, выраженного представительным органом каждого из этих поселений с учетом результатов проводимых в обязательном порядке публичных слушаний по данному вопросу, а также с учетом мнения населения, выраженного в иных формах участия населения в осуществлении местного самоуправления (собрание, конференция, опрос и др.), что в системе действующего правового регулирования исключает принятие такого решения путем проведения местного референдума на территориях объединяемых муниципальных образований либо путем принятия устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.#

Указанное регулирование не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в обозначенных в жалобе аспектах, имея в виду, что из права на участие в референдуме и права на участие в управлении делами государства и местного самоуправления, как они установлены статьями 32 и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, не следует, что данные права могут быть реализованы без учета проведенного Конституцией Российской Федерации (статья 11, часть 3; статьи 12, 71, 72, 73, 76, 130 и 132) разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением, осуществленного с учетом приведенных в настоящем Определении правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.#

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 статьи 43, частью первой статьи 79, статьями 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации#

определил:#

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькин#

№ 2955-О#

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации А.Н.Кокотова#

В соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» выражаю несогласие с Определением Конституционного Суда Российской Федерации от 24 октября 2019 года № 2955-О, вынесенным по жалобе гражданки Павловой Татьяны Михайловны.#

Заявительница оспаривает ряд норм Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», примененных в ее деле в связи с преобразованием#

муниципальных образований, расположенных на территории НароФоминского муниципального района Московской области.#

Законом Московской области от 24 мая 2017 года № 77/2017-ОЗ все эти муниципальные образования (городские поселения Апрелевка, Верея, Калининец, Наро-Фоминск, Селятино и сельские поселения Атепцевское, Веселевское, Волченковское, Ташировское) были объединены в одно бызымянное городское поселение, которое тут же получило статус городского округа (статья 1). В результате такого переустройства вместо десяти муниципальных образований (девяти поселений и одного муниципального района) осталось одно – Наро-Фоминский городской округ с центром в городе Наро-Фоминске. Остальные находящиеся на данной территории населенные пункты, в том числе города Апрелевка и Верея, были «освобождены» от своих муниципальных образований.#

Данное решение было дополнено мерами по изменению административно-территориального устройства области: город НароФоминск обрел статус города областного подчинения, а Наро-Фоминский район (уже не как муниципальное образование, а как административнотерриториальная единица) был упразднен, превратившись в территорию, подчиненную Наро-Фоминску (Закон Московской области от 20 июня 2017 года № 93/2017-ОЗ). Следовательно, все города, поселки и иные населенные пункты на этой территории ныне утратили самостоятельность, попав в подчинение к Наро-Фоминску.#

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории,#

предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями) (пункт 5 части 1 статьи 11).#

В нашем же случае было учреждено городское поселение размером с Наро-Фоминский район (площадь – 154 744 га). Оно объединило в себе множество разных населенных пунктов, включая города Апрелевку и Верею, расстояние между которыми составляет 60 км – и это только по прямой линии. Естественно, у этого «бумажного» городского поселения не было своего генерального плана, хоть как-то позволявшего обосновать включение в его состав значительного числа поселков и сельских населенных пунктов.#

Далее, в случае преобразования городского поселения в городской округ законом субъекта Российской Федерации (второй шаг в нашем преобразовании) требуется выражение предварительного согласия на это населения городского поселения и населения муниципального района, из состава которого выделяется данное городское поселение, выраженного представительными органами указанных муниципальных образований (часть 7 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Это законодательное требование никак не могло быть выполнено при наделении безымянного городского поселения статусом Наро-Фоминского городского округа, поскольку названное городское поселение существовало только «на бумаге» и не имело своих органов местного самоуправления.#

Можно предположить, что власти Московской области, решая задачу укрупнения муниципальных образований, избрали вариант объединения в муниципальных районах всех муниципальных образований первого уровня – городских и сельских поселений в одно городское поселение с одновременным наделением последнего статусом городского округа потому, что это действие хоть как-то можно вывести из положения названного выше Федерального закона о возможности объединения#

муниципальных образований (часть 3 статьи 13). Прямое преобразование муниципальных районов в городские округа этот закон не предусматривает.#

Нельзя исключать того, что именно вариант укрупнения муниципальных образований, избранный в Московской области, подтолкнул федерального законодателя к установлению позднее правила, согласно которому объединение всех поселений муниципального района, в результате которого муниципальный район будет состоять из одного поселения, запрещено (часть 9 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ).#

Вместе с тем, ныне действующее регулирование позволяет преобразовать муниципальный район в муниципальный округ за счет объединения всех городских и сельских поселений муниципального района. А муниципальный округ, в свою очередь, может быть наделен статусом городского округа. Однако в данном случае имеется в виду образование муниципального округа не «бумажного», а обладающего всеми признаками самостоятельного муниципального образования, в том числе собственными органами местного самоуправления, бюджетом, имуществом. Поэтому федеральный законодатель не допускает использование конструкции муниципального округа как фиктивной в целях прикрытия прямого преобразования муниципального района в городской округ. Так, в силу части 73 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изменение статуса муниципального округа в связи с наделением его статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с учетом мнения населения соответствующего муниципального округа, выраженного его представительным органом местного самоуправления.#

Может быть, отсутствие в указанном Федеральном законе сложных форм преобразования муниципальных образований, позволяющих, к примеру, одним решением при наличии необходимых юридических фактов#

оформлять переход от муниципального района к городскому округу, является его слабым местом. Однако преодоление такой слабости допустимо только за счет изменения названного Федерального закона, а не путем игнорирования его действующей редакции на практике.#

Согласно части 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений. Предыдущая редакция данной нормы предусматривала, что согласие населения поселений выявляется путем проведения голосования граждан, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан.#

Законодательная замена формы выявления согласия населения в вопросе объединения муниципальных образований с прямого голосования граждан на принятие решения представительным органом местного самоуправления, притом что упомянутое решение должно опираться на мнение жителей, выраженное на публичных слушаниях, сама по себе не может рассматриваться как противоречащая Конституции Российской Федерации.#

Однако следует обратить внимание на то, что изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений (часть 3 статьи 12#

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).#

Получается, что частичное изменение границ поселения требует предварительного согласия населения на это (пусть населения не всего поселения), выявляемого посредством голосования граждан, а полное «стирание» данных границ с карты вследствие ликвидации поселения можно производить без обращения к такому голосованию. Подобное регулирование вызывает сомнение в его непротиворечивости и соответствии конституционно требуемой определенности (статья 19 Конституции Российской Федерации).#

Заявительница также обращает внимание на то, что, согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», решение представительного органа поселения о согласии на объединение поселения с другими муниципальными образованиями принимается простым большинством голосов от установленной численности его депутатов (часть 3 статьи 43). В то же время решения представительного органа, которыми вводится в силу или изменяется устав муниципального образования, принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа (часть 5 статьи 44 названного Федерального закона).#

По мнению заявительницы, требуемая для принятия или изменения устава муниципального образования норма голосования (квалифицированное большинство голосов) должна распространяться и на решения представительного органа поселения о выражении согласия на объединение поселения с другими муниципальными образованиями. А иное не позволяет обеспечить надлежащие конституционные гарантии права граждан на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 131, часть 2, Конституции Российской Федерации).#

Полагаю, что подход заявительницы вполне обоснован. Устав муниципального образования является учредительным актом, без введения#

которого в силу нет и муниципального образования. Поэтому поскольку решение представительного органа поселения о согласии на его объединение с другими поселениями означает согласие на прекращение своего поселения и прекращение действия его устава, то это решение должно приниматься как минимум тем же большинством депутатов, что и устав.#

Следовательно, часть 3 статьи 13 и часть 3 статьи 43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающие принятие решения представительного органа поселения о согласии на объединение данного поселения с другими поселениями простым большинством голосов от установленной численности депутатов, вызывают сомнение в их соответствии статьям 12, 130–133 Конституции Российской Федерации.#

Федеральный законодатель, который в первоначальной редакции ныне действующего Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» жестко предписал субъектам Российской Федерации вводить названное двухуровневое устройство, создавать муниципальные образования на поселенческом уровне в зависимости от численности населения, не принимая во внимание социально-экономические и тому подобные обстоятельства, в настоящее время позволил отказываться на местах от поселений. В итоге по всей стране основными муниципальными территориями становятся вместо#

муниципальных районов городские и муниципальные округа, не имеющие в своем составе поселений.#

Указанные территориальные преобразования во многом заданы объективно, имея целью улучшение социально-экономического положения муниципальных образований, повышение эффективности их взаимодействия с государством. Однако достижение этой важной цели не должно вести к отрыву муниципальной власти от граждан, к превращению ее в чужую власть для жителей отдаленных населенных пунктов или городов, поселков, переставших быть муниципальными образованиями.#

Превращение бывших муниципальных районов в городские или муниципальные округа способно породить у значительного числа людей стойкое ощущение, что они оказались в зоне чужого местного самоуправления, раскрывающего свой потенциал лишь для жителей бывшего районного центра (ныне центра округа). Так, к примеру, в представительном органе Наро-Фоминского городского округа есть посланцы всех его территорий. Однако в разрезе одномандатных округов из 15 депутатских мандатов решающее большинство принадлежит НароФоминску (8). У Апрелевки – три мандата, у Калининца – два, у Вереи и Селятино – по одному. С таким числом депутатских мандатов бывшие муниципальные образования Наро-Фоминского района не способны эффективно проводить свои интересы на уровне городского округа.#

Президент Российской Федерации В.В.Путин в Послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года указал, что местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин мог дотянуться до нее рукой (Российская газета. 2013. 13 декабря). Поэтому при упразднении поселений следует вводить дополнительные гарантии права на местное самоуправление для их жителей. Одна из них, предусматриваемая законодательством о местном самоуправлении, – создание в городских округах внутригородских районов.#

Однако сегодня их создание не обязательно, да и во многих случаях нецелесообразно. Полагаю, что и в целом федеральное законодательство#

пока не содержит мер, надлежащим образом гарантирующих право населения на местное самоуправление в условиях значительного укрупнения муниципальных образований. Это проблема, которая имеет конституционное значение.#

Важным способом приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах могут стать их территориальные органы местного самоуправления. Их не надо изобретать – они созданы и действуют. Так, в Наро-Фоминском городском округе образованы девять территориальных управлений, действующих на территории упраздненных поселений. Положительным является то, что их статус определен представительным органом городского округа. Однако, по сути, они в управленческом аспекте являются филиалами администрации этого округа. То есть это не исполнительные органы отдельных территорий, а органы муниципального центра на местах, такой своеобразный элемент внешнего управления ранее самостоятельными территориями.#

Очевидно, что, по крайней мере, для городов и крупных поселков, оказавшихся на периферии городского или муниципального округа, такие исполнительные органы должны создаваться как их собственные органы, хотя и находящиеся в подчинении исполнительных органов муниципального образования в целом. Это предполагает, в частности, участие в назначении главы территориального исполнительного органа в тех или иных формах местного населения. В идеальном случае – избрание такого руководителя местным населением, пусть и не на основании избирательного законодательства. Очерченный статус территориальных исполнительных органов в его основах важно закрепить в федеральном законодательстве, чего пока не сделано. Представляется, что на федеральном уровне необходимо, в частности, определить условия, при наличии которых исполнительные органы как собственные органы отдельных территорий округов должны обязательно создаваться. К числу этих условий разумно отнести необходимую численность жителей соответствующей территории, наличие у последней статуса#

самостоятельного населенного пункта, удаленность этой территории от центра округа и др.#

Еще один вариант приближения муниципальной власти к гражданам в городских и муниципальных округах – это возможное законодательное допущение создания на отдельных их территориях не только исполнительных, но и представительных (выборных) органов власти. Указанные представительные и исполнительные органы могут быть наделены полномочиями, частично сопоставимыми с полномочиями органов местного самоуправления внутригородских районов (или поселений) как самостоятельных муниципальных образований, в том числе в сфере бюджетных, налоговых отношений.#

Но что же тогда может отличать этот уровень от внутригородских районов или поселений? Прежде всего, то, что это одновременно органы низовых сообществ жителей и территориальные органы городского округа, но не органы самостоятельного муниципального образования. Их отношения с собственно городскими органами могут строиться по-разному, в том числе и на основе принципа демократического централизма. И к таким отношениям вполне приложим советский опыт организации местной власти. Так, вполне уместно введение двойного подчинения для территориальных отраслевых, межотраслевых исполнительных органов: подчинение их по горизонтали в нормативно очерченных пределах – представительному органу и администрации своей территории и подчинение их по вертикали соответствующим общеокружным исполнительным органам. Акты представительных и исполнительных органов общей компетенции отдельных территорий могли бы отменяться соответственно представительным органом и главой (администрацией округа), однако исключительно по соображениям законности, а не целесообразности (как и в советское время). Впрочем, здесь уместно введение и исключительно судебной отмены таких актов – той, что действует применительно к муниципальным актам самостоятельных муниципальных образований.#

Впрочем, последний вариант нахождения приемлемого баланса в соотношении централизации и децентрализации местного самоуправления требует предварительных масштабных изменений федерального законодательства и следует рассматривать как отдаленную перспективу.#

В любом случае оспариваемый заявительницей Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не обеспечивает надлежащим образом права граждан на самостоятельное осуществление местного самоуправления в условиях идущей в настоящее время значительной централизации муниципальной власти.#

Мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Н.С.Бондаря#

По итогам рассмотрения жалобы гражданки Т.М.Павловой Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что указанное в жалобе регулирование порядка преобразования муниципальных образований «не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявительницы в обозначенных в жалобе аспектах» (заключительный абзац пункта 2 мотивировочной части Определения), и отказал в принятии#

жалобы к рассмотрению. «Отказной» характер Определения № 2599-О вряд ли, однако, может свидетельствовать об отсутствии проблем, заслуживающих внимания для дальнейшего обсуждения, в частности, в свете обжалованных заявительницей норм Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в дальнейшем – Закон № 131-ФЗ). Ведь, как справедливо отмечается в принятом Определении, «наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления» (абзац 4 пункта 2 мотивировочной части).#

В этом плане оправданным представляется желание высказать в соответствии со статьей 76 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» Мнение по принятому Определению с изложением некоторых соображений, в своей основе направленных не на выражение несогласия, а дополняющих Определение аргументами, которые, хотелось бы надеяться, будут полезны для совершенствования федерального и регионального правового регулирования по соответствующим вопросам, равно как и для более последовательной ориентации на требования Конституции Российской Федерации получившей в последние годы (в свете муниципальной реформы 2014 года) региональной правоприменительной практики по «преобразованию» муниципальных образований.#

Это особенно актуально для тех субъектов Российской Федерации, где активные процессы территориальных преобразований системы местного самоуправления приобрели своего рода характер всеобщей «муниципальной урбанизации», имея в виду повсеместный, «сплошной» процесс перевода (на языке закона это – «преобразование») поселенческого уровня муниципальных образований (сельских и городских поселений) в городские округа.#

Одним из таких субъектов Российской Федерации является Московская область, практика регионального правового регулирования и правоприменения которой в данной сфере ранее уже была предметом конституционного нормоконтроля (см., в частности, Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 29 мая 2018 года № 1159- О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина А.Н.Панфилова на нарушение его конституционных прав абзацем шестым части 1 статьи 2, статьей 11, частями 2 и 3 статьи 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Рассматриваемое Определение № 2955-О является своего рода продолжением данной линии.#

Заявительница – гражданка Павлова Татьяна Михайловна, житель городского поселения Селятино; одновременно она являлась депутатом Совета депутатов данного городского поселения вплоть до прекращения деятельности представительного органа после объединения девяти поселений в единый Наро-Фоминский городской округ и замены девяти представительных органов (восьми поселений и одного муниципального района) одним представительным органом – Советом депутатов НароФоминского городского округа (статья 1 Закона Московской области от 24 мая 2017 года № 77/2017-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Наро-Фоминского муниципального района»).#

Общая же – для Московской области – картина решения соответствующих вопросов по «преобразованию» муниципальных образований (представленная в концентрированном виде в жалобе заявительницы на примере конкретного поселения) такова, что все ранее созданные 36 муниципальных районов Московской области, в рамках которых функционировала относительно самостоятельная (в пределах действующего законодательства) двухуровневая система местного самоуправления, насчитывавшая на момент начала «муниципальной урбанизации» порядка 370 муниципальных образований (подавляющую часть которых составлял сельский и городской поселенческий уровень),#

после 2014 года заменена на одноуровневую систему городских округов (всего их теперь 64). С учетом этих территориальных преобразований общее количество представительных органов на муниципальном уровне в Московской области сократилось за данный период более чем в 5 раз. Но дело не в статистике, а в проблеме реальной приближенности муниципальной власти к жителям определенных территорий и, как результат, в возможности наиболее полно и адекватно разрешать вопросы местного значения, в наличии реальных нормативно-правовых гарантий конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления в условиях очевидной концентрации муниципальновластных полномочий и неизбежного вертикально ориентированного «приближения» к ним региональной государственной власти.#

Все это конституционно значимые вопросы отнюдь не «отдельно взятого» субъекта Российской Федерации. Например, по данным Минюста России, к субъектам Российской Федерации, которые полностью исключили поселенческий уровень местного самоуправления и перешли на систему городских округов, относятся Калининградская, Магаданская и Сахалинская области (Информационно-аналитические материалы о состоянии и основных направлениях развития местного самоуправления в Российской Федерации, данные за 2018 год – начало 2019 года (режим доступа – https://minjust.ru/sites/default/files/inf_0.docx). Такого рода «муниципальная урбанизация» тем более сомнительна в регионах развитого сельского хозяйства (яркий пример в этом плане – воспринявший тенденцию муниципальной урбанизации Ставропольский край, который вполне сопоставим по соответствующим показателям, например, с соседней Ростовской областью, полностью сохранившей поселенческий уровень местного самоуправления), а также с учетом того, что само по себе сельское хозяйство в условиях санкций и иных негативных явлений в экономике стало своего рода локомотивом нынешнего экономического развития России.#

Важно, таким образом, учитывать, что рассматриваемая в рамках настоящего дела проблема преобразования муниципальных образований#

имеет, по сути, как формально-юридический, конституционный аспект, который в условиях муниципальной реформы порой, к сожалению, воспринимается как второстепенный, «производный» от административноуправленческих интересов, так и социально-политический, хозяйственноэкономический, территориально-поселенческий, отражающий, в частности, целеполагание и результаты (не только сиюминутной выгоды, но и отдаленные последствия) территориальных преобразований в сфере местного самоуправления. В частности, в Московской области главной целью такой реформы было провозглашено «сокращение чиновничьего аппарата в муниципальных образованиях и пополнение местных бюджетов» (официальный сайт Правительства Московской области (режим доступа – https://mosreg.ru/sobytiya/novosti/sozdanie-gorodskih-okrugov-v-podmoskoveitogi-i-plany). Сама по себе цель организационной, финансовой оптимизации местного самоуправления не вызывает сомнений, хотя очевидным является и тот факт, что она должна достигаться в рамках конституционных принципов организации и функционирования местного самоуправления, его самостоятельности в установленных действующим законодательством пределах, не говоря уже о необходимости корректной оценки последствий, в том числе финансово-экономических, этих преобразований. Например, вряд ли состоявшееся прекращение полномочий порядка полутора тысяч муниципальных депутатов (см.: Укрупнение в Подмосковье осталось без оценки суда // Коммерсант. 2018. № 118. С. 3), которые, как правило, работали на общественных началах, существенным образом сказалось на местных бюджетах.#

Обращаясь же к проблемам формально-юридического, конституционного плана по настоящему делу, очевидно, что для разрешения вопроса о принятии конституционной жалобы к производству принципиальное значение имеет, как известно, вопрос о том, имеется ли неопределенность в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации обжалуемых норм (статья 36 ФКЗ «О Конституционном Суде#

РФ»), а также затрагивают ли обжалуемые нормы конституционные права заявителя (статья 97 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).#

С учетом единства соответствующих индивидуальных и коллективнопредставительных начал в статусе заявительницы необходимо учитывать также существо тех ее правомочий как элемента комплексного по своей природе конституционного права на осуществление местного самоуправления, которые, несомненно, были затронуты правовым регулированием оспариваемых норм, касающихся преобразования муниципальных образований. Поэтому при решении вопроса о допустимости жалобы гражданки Т.М.Павловой к рассмотрению на нарушение ее конституционных прав обжалуемыми нормами Закона № 131-ФЗ следовало учитывать указанные особенности самоуправленческого статуса заявительницы. Конституционно значимый аспект наличия (или отсутствия)#

нарушения прав заявительницы проявляется в этом случае, например, не только при решении вопроса о соотношении представительных и непосредственных (включая местный референдум) форм участия населения соответствующих поселений при их объединении в единое муниципальное образование, в частности в контексте существующих процедурных правил принятия решений по территориальным вопросам, носящим конституирующий, преобразующий характер в отношении всей системы местного самоуправления на конкретной территории, но и в связи с досрочным прекращением (в том числе без установления какого бы то ни было переходного периода!) полномочий гражданки Т.М.Павловой как депутата представительного органа, подвергнутого, в предусмотренном обжалуемыми нормами порядке, преобразованию муниципального образования городского поселения Селятино – наряду с другими городскими и сельскими поселениями – в один Наро-Фоминский городской округ.#

Вместе с тем, справедливости ради следует отметить, что Конституционный Суд Российской Федерации отказал заявительнице не по формальным основаниям, а посчитав важным высказать определенные доводы и аргументы в пользу того, что права заявительницы оспариваемыми законоположениями не были нарушены «в обозначенных ею аспектах». Но тем самым Суд фактически исключил наличие неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации оспариваемого правового регулирования по преобразованию муниципальных образований. Вряд ли, однако, такой вывод является очевидным.#

131-ФЗ как позволяющему перейти от приоритетного с точки зрения требований Конституции Российской Федерации поселенческого принципа организации местного самоуправления к территориальному, в частности на основе преобразования муниципальных районов в городские округа и включения в состав последних городских, сельских поселений, которые обладали статусом поселенческих муниципальных образований (установленная Федеральным законом от 1 мая 2019 года № 87-ФЗ возможность создания муниципальных округов к обстоятельствам настоящего дела не относится и, соответственно, в данном случае не учитывается). Очевидно, что положение части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации (о том, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях…») устанавливает поселенческий принцип в качестве обязательного и приоритетного с точки зрения территориальных основ местного самоуправления. Все другие, кроме поселенческих, виды муниципальных образований (включая городские округа) относятся к возможному осуществлению местного самоуправления «на других территориях». Поэтому вряд ли можно считать вполне определенными, в особенности с учетом правоприменительной практики, соответствующие оспариваемые положения.#

(фактическое упразднение) в связи с их включением, в конечном счете, в городской округ. Между тем применительно, например, к структуре органов местного самоуправления прямо устанавливается конституционное требование о ее определении населением самостоятельно (часть 2 статьи 131). В то же время элементы неопределенности обжалуемой нормы (часть 3 статьи 13 Закона № 131-ФЗ) в части закрепления безальтернативного варианта получения согласия населения поселений в форме исключительно решения представительного органа каждого из объединяемых поселений усиливается при систематическом толковании данной нормы в соотношении с другими положениями указанного Закона, предусматривающими, например, возможность изменения границ муниципального образования исключительно с согласия населения данных поселений, выраженного путем голосования (часть 2 статьи 12), хотя само по себе изменение границ муниципального образования не приводит к прекращению их деятельности и к указанным выше иным конституционно значимым для осуществления местного самоуправления последствиям. Очевидно, что чем большее влияние на права и интересы местного сообщества оказывают преобразования, чем в большей степени они затрагивают статусные (конституирующие) характеристики местного самоуправления, тем большая степень вовлеченности граждан в решение этих вопросов должна гарантироваться. Такой подход является основой для обеспечения баланса частных и публичных интересов (включая муниципальные, государственнорегиональные, федеральные) при проведении подобных преобразований. Нельзя при этом не учитывать и тот факт, что ранее действовавшее регулирование (часть 3 статьи 13 Закона № 131-ФЗ) предусматривало, что объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования (переход на опосредованное одобрение со стороны населения был установлен Федеральным законом от 27 декабря 2009 года № 365-ФЗ).#

В связи с этим заслуживает решительной поддержки содержащийся в Определении (абзац 8 пункта 2 мотивировочной части) вывод Конституционного Суда Российской Федерации о том, что при решении вопросов об учете мнения населения «законодатель во всяком случае должен исходить из того, что территориальные изменения, напрямую затрагивающие интересы большинства населения территории, на которой осуществляется местное самоуправление, предполагают непосредственное волеизъявление населения соответствующей территории». Что же касается оговорки о недопустимости противопоставления референдума другим формам демократии, в том числе представительной, то в принципиальном плане с этим нельзя не согласиться. Очевидно, однако, и то, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации о равной значимости в качестве конституционных ценностей форм непосредственной и представительной демократии и вытекающей из статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации недопустимости их противопоставления учитывает особенности различных уровней референдума – Российской Федерации (постановления от 11 июня 2003 года № 10-П, от 21 марта 2007 года № 3-П), субъектов Российской Федерации (например, Постановление от 10 июня 1998 года № 17-П), местных референдумов (постановления от 10 июня 1998 года № 17-П, от 15 апреля 2014 года № 11-П).#

Наличие этих подходов Конституционного Суда Российской Федерации вряд ли может рассматриваться как автоматически исключающее элементы неопределенности в вопросе о соответствии Конституции Российской Федерации избранного Законом № 131-ФЗ подхода к соотношению непосредственных и представительных начал в участии населения в процессе преобразования муниципальных образований. В рамках нормирования процедуры участия местного сообщества в решении вопросов о существенных изменениях основ местного самоуправления федеральный законодатель должен руководствоваться в первую очередь теми последствиями (правовыми, социально-экономическими и иными), которые такие изменения влекут. Из этого исходил и Конституционный Суд#

Российской Федерации, отмечая, что федеральный законодатель вправе установить дифференцированный порядок учета мнения населения в отношении объективно различных по своей социально-правовой природе и последствиям изменений границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом, однако, он не может действовать произвольно и связан необходимостью обеспечения выявления достоверного мнения населения по соответствующим вопросам и доведения его до сведения органа публичной власти, уполномоченного принимать решение.#

практика вызывает сомнения в том числе и в аспекте ее соответствия требованиям справедливости и равенства, когда внесение изменений и дополнений в Устав связано с усложненной процедурой голосования, а процедура, приводящая к прекращению действия Устава, требует простого большинства голосов.#

Таким образом, влияние принимаемых в случае объединения муниципальных образований на статусные характеристики муниципального образования достаточно очевидно. Это, вероятно, вполне могло бы предопределять необходимость распространения на порядок принятия таких решений более сложной процедуры, тем более в отсутствие непосредственных форм участия населения в решении этих вопросов.#

В оспариваемых положениях статьи 13 Закона № 131-ФЗ законодатель императивно определяет порядок и степень участия местного сообщества в решении вопроса о территориальных преобразованиях муниципальных образований. Насколько оправданным является такая безальтернативная (для регионов) модель в решении рассматриваемых вопросов?#

Обращаясь к вопросам конституционной обоснованности наделения субъектов Российской Федерации полномочиями в части регулирования организации местного самоуправления (что, по сути, вытекает из пункта «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), Конституционный Суд Российской Федерации установил ряд правил, объективно ограничивающих такие возможности регионов (см., например, Постановление от 1 декабря 2015 года № 30-П). Одним из основных посылов,#

сформированных Конституционным Судом, является указание на то, что региональное регулирование должно – с учетом сложившихся условий и особенностей осуществления функций публичной власти на соответствующей территории – обеспечивать развитие муниципальной демократии. Дифференциация же, которая сама по себе неизбежна в регулировании местного самоуправления, должна быть объективно обусловлена существующими особенностями его осуществления.#

Важным является и тот факт, что такое регулирование не должно приводить к нивелированию ценности положений статьи 130 (часть 2) в ее системной связи с положениями статьи 131 Конституции Российской Федерации, в которых отражается требование безусловного обеспечения участия населения в разрешении наиболее важных вопросов, лежащих в основе функционирования всей системы местного самоуправления на конкретной территории.#

Со всей очевидностью можно говорить, что указанные требования применимы и к сфере территориальных преобразований местного самоуправления при условии наличия у субъектов регулятивных полномочий в решении этого вопроса. Закрепление за субъектами Российской Федерации альтернативных вариантов в определении конкретных форм и способов учета мнения населения при разрешении подобных вопросов может рассматриваться как дополнительная гарантия учета региональных и местных особенностей и условий, а также исторических и иных местных традиций, наличие которых неизбежно сказывается на функционировании и организации местного самоуправления.#

При этом региональное правотворчество во всяком случае должно всегда оставаться в конституционно-заданных рамках, получивших свое отражение в федеральном законодательстве. В контексте рассматриваемой проблемы это тем более важно, учитывая тот факт, что правоприменительная практика идет во многом вопреки (или даже порой явно не соответствует) существующим нормам Закона № 131-ФЗ. Проявляется это, в частности, в том, что субъекты Российской Федерации осуществляют территориальные#

изменения путем объединения всех поселений, входящих в муниципальный район, в одно городское поселение с последующим присвоением ему статуса городского округа – при том, что такое преобразование муниципального района в городской округ положениями федерального законодательства не предусмотрено. Это неизбежно порождает определенные сомнения в вопросе о том, не вышли ли регионы за пределы тех возможностей, которые им предоставляет федеральный законодатель.#

Во-первых, хочется надеяться, что данное положение не будет истолковано таким образом, что из статей 32 и 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации вытекает конституционное право на «участие в управлении делами местного самоуправления». Такое толкование соответствующих конституционных норм противоречило бы в том числе ранее сформулированным правовым позициям Суда о конституционном праве граждан Российской Федерации: на местное самоуправление (Постановление от 18 мая 2011 года № 9-П; определения от 22 октября 1999 года № 174-О, от 29 сентября 2015 года № 2003-О, от 6 октября 2015 года № 2004-О) или – что фактически то же самое – о праве на осуществление местного самоуправления (постановления от 2 апреля 2002 года № 7-П, от 26#

апреля 2016 года № 13-П, от 18 июля 2018 года № 33-П и др.), праве на самостоятельное решение вопросов местного значения (определения от 3 апреля 2007 года № 171-О-П, от 15 июля 2010 года № 931-О-О). Но все это ни в коей мере не право на «участие» в управлении делами местного самоуправления.#

Во-вторых, в связи с указанием на то, что данные права не могут быть реализованы «без учета проведенного Конституцией Российской Федерации (статья 11, часть 3; статьи 12, 71, 72, 73, 76, 130 и 132) разграничения компетенции между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением», уместно напомнить, что Конституционный Суд Российской Федерации последовательно в своих решениях исходит из недопустимости ограничения прав и свобод человека и гражданина в целях одной лишь рациональной организации деятельности органов публичной власти (постановления от 20 декабря 1995 года № 17-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 7 июня 2012 года № 14-П, от 13 мая 2014 года № 14-П и др.). Само по себе разграничение предметов ведения и полномочий по обеспечению (защите) прав и свобод человека и гражданина между уровнями публичной власти является, как известно, проблемным вопросом (достаточно в этой связи соотнести нормативное содержание пункта «в» статьи 71 с пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), и он нуждается, по крайней мере, в специальном истолковании применительно к рассматриваемой сфере осуществления местного самоуправления. Тем более разграничение компетенции между органами государственной власти и местным самоуправлением не может рассматриваться в качестве конституционно значимого фактора возможного ограничения прав местного самоуправления.#

высказанные в том числе в рамках настоящего Мнения, в определенности оспариваемых заявительницей норм Закона № 131-ФЗ с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации.#