О признании необоснованным решения об отказе в заключении с ним договора куплипродажи земельного участка, а также возложении обязанности по устранению в полном объеме…

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 18-КА19-76

КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва 26 февраля 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе председательствующего Зинченко И.Н., судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар на решение Советского районного суда г. Краснодара от 11 декабря 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 апреля 2019 года по делу № 2а-11858/2018 по административному исковому заявлению Гуры Сергея Васильевича к департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар, администрации муниципального образования город Краснодар о признании необоснованным решения об отказе в заключении с ним договора куплипродажи земельного участка, а также возложении обязанности по устранению в полном объеме допущенных нарушений прав Гуры Сергея Васильевича путем заключения с ним договора купли-продажи указанного земельного участка в течение месяца с момента вступления решения в законную силу.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснения представителя департамента муниципальной

собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар, администрации муниципального образования город Краснодар Бакивец Н.А., поддержавшей доводы кассационной жалобы, возражения представителя Гуры С В . - Абрамова А.Г., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

Гура С В . обратился в суд с административным исковым заявлением к департаменту муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар (далее также - департамент), администрации муниципального образования город Краснодар 0 признании необоснованным решения департамента от 28 сентября 2018 года № 2581-026/18 об отказе в заключении с Гурой С В . договора купли-продажи земельного участка площадью 81 кв.м, с кадастровым номером , расположенного по адресу:

, категория земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для размещения объектов торговли (далее также - земельный участок); возложении обязанности по устранению в полном объеме допущенных нарушений прав Гуры С В . путем заключения с ним договора купли-продажи указанного земельного участка в течение месяца с момента вступления решения в законную силу.

В обоснование заявленных требований истец сослался на то, что на основании договора купли-продажи от 22 февраля 2018 года, заключенного между ним (покупателем) и Р (продавцом), Гура С В . является собственником нежилого здания с кадастровым номером , общей площадью 59 кв.м, расположенного на указанном земельном участке. 1 марта 2018 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Краснодарскому краю за истцом зарегистрировано право собственности на данное нежилое здание.

30 августа 2018 года он обратился в администрацию муниципального образования город Краснодар с заявлением о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов названного земельного участка в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 и статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Департаментом в удовлетворении заявления Гуры С В . было отказано.

Заявитель полагал, что данный отказ административного ответчика является незаконным и нарушает его права и законные интересы в связи с тем, что в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации у него имеется преимущественное право покупки земельного участка. Кроме того, указывает, что администрацией муниципального образования город Краснодар иным гражданам за плату в собственность переданы земельные участки, расположенные в кадастровом квартале .

Решением Советского районного суда г. Краснодара от 11 декабря

2018 года требования истца удовлетворены. Решение департамента от 28 сентября 2018 года № 2581-026/18 об отказе в заключении с Гурой СВ. договора купли-продажи земельного участка площадью 81 кв.м, с кадастровым номером , расположенного по адресу:

, категория земель - земли населенных пунктов, с видом разрешенного использования - для размещения объектов торговли признано незаконным. На департамент и администрацию муниципального образования город Краснодар возложена обязанность устранить в полном объеме допущенные нарушения прав Гуры С В . путем заключения с ним договора купли-продажи указанного земельного участка в течение месяца с момента вступления решения в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 апреля 2019 года решение Советского районного суда г. Краснодара от 11 декабря 2018 года оставлено без изменения.

Определением судьи Краснодарского краевого суда от 29 июля 2019 года департаменту отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Удовлетворяя заявленные административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что Гура С В . при заключении административным истцом договора купли-продажи нежилого здания с Р приобрел право на преимущественную покупку испрашиваемого земельного участка.

При этом суд сослался на положения статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации и статьи 552 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Согласно статье 35 Земельного кодекса Российской Федерации при переходе права собственности на здание, сооружение, находящиеся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний их собственник.

Собственник здания, сооружения, находящихся на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу.

В соответствии со статьей 552 Гражданского кодекса Российской Федерации по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на земельный участок, занятый такой недвижимостью и необходимый для ее использования.

Оставляя решение суда первой инстанции без изменения, судебная коллегия по административным делам Краснодарского краевого суда,

сославшись на положения пункта 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, пришла к выводу о наличии у истца исключительного права на приобретение земельного участка в собственность.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, департамент просит отменить решение Советского районного суда г. Краснодара от 11 декабря 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 апреля 2019 года.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации, определением от 27 января 2020 года кассационная жалоба с делом передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации в силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права, которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Такие существенные нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с пунктом 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов в случае, если указанный в заявлении о предоставлении земельного участка земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов.

Судами установлено и из материалов административного дела усматривается, что на основании договора купли-продажи от 22 февраля 2018 года, заключенного между ним (покупателем) и Р (продавцом), Гура С В . является собственником нежилого здания с кадастровым номером , общей площадью 59 кв.м, расположенного на указанном земельном участке. 1 марта 2018 года Управлением Федеральной службы государственной регистрации кадастра и

картографии по Краснодарскому краю за истцом зарегистрировано право собственности на данное нежилое здание.

30 августа 2018 года он обратился в администрации муниципального образования город Краснодар с заявлением о предоставлении в собственность за плату без проведения торгов названного земельного участка в соответствии с подпунктом 6 пункта 2 статьи 39.3 и статьей 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Департаментом на основании пункта 17 статьи 39.16 Земельного Кодекса Российской Федерации в удовлетворении заявления Гуры С В . было отказано, поскольку спорный земельный участок в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения и с заявлением о предоставлении земельного участка обратилось лицо, не уполномоченное на строительство этих объектов; на нем согласно пункту 15 генерального плана муниципального образования город Краснодар, утвержденного решением городской Думы Краснодара от 26 января 2012 года № 25, расположен объект местного значения - (дорога); предельная площадь части земельного участка, занятой нежилым зданием, не соответствует площади земельного участка, которая необходима для этого здания.

Вместе с тем пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

К документам территориального планирования муниципальных образований отнесен генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 названного кодекса). Генеральный план городского округа содержит, в том числе карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; карту функциональных зон поселения или городского округа, на которых отображаются, в частности, планируемые для размещения объекты местного значения городского округа (автомобильные дороги местного значения); границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального

значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (часть 3, пункты 1 и 3 части 5 статьи 23 поименованного кодекса).

Реализация документов территориального планирования осуществляется в том числе путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования (пункт 1 части 1 статьи 26).

Подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, в том числе выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, установления границ зон планируемого размещения объектов капитального строительства. Видами документации по планировке территории являются: проект планировки территории; проект межевания территории (части 1, 4 статьи 41).

Основная часть проекта планировки включает в себя чертеж или чертежи планировки территории, на которых помимо прочего отображаются красные линии (подпункт «а» пункта 1 части 3 статьи 42).

Красные линии - линии, которые обозначают границы территорий общего пользования и подлежат установлению, изменению или отмене в документации по планировке территории (пункт 11 статьи 1).

В соответствии с пунктами 2 и 3 части 6 статьи 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации на чертежах межевания территории отображаются красные линии, утвержденные в составе проекта планировки территории, или красные линии, утверждаемые, изменяемые проектом межевания территории в соответствии с пунктом 2 части 2 названной статьи; линии отступа от красных линий в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений.

Кроме того, в силу положений пункта 12 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Пунктом 8 статьи 28 Федерального закона от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» установлена аналогичная Земельному кодексу Российской Федерации норма о том, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, парками, лесопарками и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Исходя из содержания понятия территории общего пользования, данного в пункте 12 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, и учитывая, что установленный запрет на приватизацию земель

общего пользования направлен на обеспечение публичных интересов, свободного доступа граждан к местам общего пользования и природным объектам, предназначенным для удовлетворения общественных интересов населения, границы такой территории (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства.

Из анализа приведенных выше норм следует вывод о том, что отображение на картах генерального плана местоположения объектов местного значения, автомобильных дорог, улично-дорожной сети носит общий, планируемый характер и не преследует цель детальной разработки границ территорий, занятых этими объектами, то есть само по себе такое отображение не может служить препятствием для осуществления прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Однако границы таких территорий прорабатываются при подготовке документации по планировке территории, которая предусматривает отображение на соответствующих картах красных линий.

Такое толкование учитывает правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации о недопустимости произвольного установления красных линий уполномоченными органами и необходимости разработки специального проекта красных линий на основе генеральных планов муниципальных образований и проектов детальной планировки территорий, изложенную в определении от 25 февраля 2016 года № 242-0.

Между тем суды не применили указанные нормы градостроительного и земельного законодательства в их системном единстве и не проверили факт наличия красных линий с целью установления границ территории общего пользования в пределах испрашиваемого земельного участка.

На основании изложенного Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает доводы кассационной жалобы департамента муниципальной собственности и городских земель администрации муниципального образования город Краснодар о неправильном применении судами первой и апелляционной инстанций норм градостроительного и земельного законодательства Российской Федерации заслуживающими внимания, а обжалуемые судебные акты - принятыми с существенными нарушениями норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможна защита охраняемых законом публичных интересов.

При таком положении обжалуемые решение Советского районного суда г. Краснодара от 11 декабря 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 апреля 2019 года нельзя признать законными, в связи с чем данные судебные акты подлежат отмене, а административное дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции для установления изложенных в настоящем кассационном определении обстоятельств. При новом рассмотрении административного дела суду

надлежит учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь положениями части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

решение Советского районного суда г. Краснодара от 11 декабря 2018 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 4 апреля 2019 года отменить, направить административное дело на новое рассмотрение в Советский районный суд г. Краснодара в ином составе судей.

Председательствующий

СуДЬИ