Определение ВС РФ от 25.03.2020 № 4-КА20-5

ВЕРХОВНЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ № 4-КА20-5 КАССАЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ город Москва «25» марта 2020 года

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н., судей Корчашкиной Т.Е. и Калининой Л.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело № 2а-1176/2019 по кассационной жалобе Космачевой Валентины Сергеевны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 5 июня 2019 года, которым отменено решение Раменского городского суда Московской области от 22 февраля 2019 года об удовлетворении ее административного иска к межмуниципальному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации «Раменское» и Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Московской области об оспаривании решений о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации и об отказе в отмене данного решения, а также возложении обязанности исключить из списка лиц, въезд которым на территорию Российской Федерации не разрешен.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

установила:

КосмачеваВ.С. обратилась в суд с административным исковым заявлением к межмуниципальному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации «Раменское» и Главному управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации по Московской

области о признании незаконными решений от 17 октября 2018 года о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации сроком на три года (до 7 августа 2021 года), от 18 января 2019 года об отказе в отмене данного решения, а также возложении обязанности исключить из списка лиц, въезд которым на территорию Российской Федерации не разрешен.

В обоснование своих требований заявитель указала, что с 2016 года она вместе с несовершеннолетней дочерью К проживала в городе Московской области. На территории Российской Федерации находилась на законных основаниях, за все время проживания не превышала разрешенного законом предельного срока пребывания в стране, законов Российской Федерации не нарушала, противоправных действий не совершала, к административной или иной ответственности не привлекалась, к экстремистской деятельности или терроризму причастна не была, асоциального или преступного образа жизни никогда не вела. Одна воспитывает и растит дочь, которая учится в третьем классе муниципального автономного образовательного учреждения « » города Московской области. К продолжает обучаться в этой школе, однако ее матери Космачевой В С . въезд на территорию Российской Федерации запрещен.

Заявитель полагает, что данный запрет противоречит положениям международного права, гарантирующим право на уважение частной и семейной жизни.

Решением Раменского городского суда Московской области от 22 февраля 2019 года административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 5 июня 2019 года указанное решение суда отменено и по административному делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административного иска.

Определением судьи Московского областного суда от 6 сентября 2019 года Космачевой В.С. отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании суда кассационной инстанции.

В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, Космачева В.С. просит отменить апелляционное определение.

По запросу судьи Верховного Суда Российской Федерации от 9 января 2020 года административное дело истребовано в Верховный Суд Российской Федерации. Определением от 26 февраля 2020 года кассационная жалоба с передана для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия пришла к следующему выводу.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации, в силу части 1 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, являются существенные нарушения норм материального права или норм процессуального права,

которые повлияли или могут повлиять на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

Судебная коллегия считает, что такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что Космачева В.С. является гражданкой Украины, посещает территорию Российской Федерации с 17 февраля 2007 года, ее дочь К родившаяся года, с 1 сентября 2016 года обучается в муниципальном автономном образовательном учреждении « средняя общеобразовательная школа» города Московской области. В Российской Федерации проживает родная сестра Космачевой В . С - М , которая имеет постоянную работу и вид на жительство. Согласно договору найма жилого помещения от 18 июня 2018 года Космачева В.С. и ее дочь проживают вместе с М . и ее супругом по адресу:

. В настоящее время Космачева В.С. находится по месту регистрации на Украине ( область, ) и лишена возможности общения с дочерью.

В связи с тем, что Космачева В.С. суммарно находилась на территории Российской Федерации более девяноста суток в течение ста восьмидесяти суток, 17 октября 2018 года межмуниципальное управление Министерства внутренних дел Российской Федерации «Раменское» в отношении Космачевой В.С. вынесло представление и решение о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации сроком на три года до 7 августа 2021 года.

Письмом Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Московской области от 18 января 2019 года № 30/187719052312 Космачевой В.С. отказано в отмене решения от 17 октября 2018 года о неразрешении въезда на территорию Российской Федерации.

Отменяя решение суда первой инстанции и отказывая в удовлетворении заявленных административных исковых требований, судебная коллегия по административным делам Московского областного суда исходила из того, что Космачева В.С. в период своего предыдущего пребывания в Российской Федерации превысила срок пребывания в девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, чем нарушила положения подпункта 12 части первой статьи 27 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

При этом суд апелляционной инстанции указал, что проживание на территории Российской Федерации несовершеннолетней дочери административного истца, не являющейся гражданкой Российской

Федерации, само по себе не предоставляет Космачевой В.С. каких-либо льгот и преференций применительно к миграционному законодательству.

Однако судебной коллегией по административным делам Московского областного суда не учтено следующее.

В силу положений статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в городе Риме 4 ноября 1950 году) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции (пункт 1).

Не допускается вмешательство со стороны публичных властей в осуществление этого права, за исключением случаев, когда такое вмешательство предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, экономического благосостояния страны, в целях предотвращения беспорядков или преступлений, для охраны здоровья или нравственности или защиты прав и свобод других лиц (пункт 2).

В понимании Европейского Суда по правам человека это означает, что Конвенция не гарантирует иностранным гражданам право въезжать в определенную страну или проживать на ее территории и не быть высланными и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать въезд в страну; вмешательство в право лица на уважение частной и семейной жизни будет являться нарушением статьи 8 Конвенции, если только оно не преследует правомерные цели, указанные в пункте 2 данной статьи, и не оправдано крайней социальной необходимостью (решение от 9 ноября 2000 году по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Апёгеу 8пеЪазпоу) против Латвии», постановление от 6 декабря 2007 году по делу «Лю и Лю (1Л и & 1ли) против России»).

Пунктом 1 статьи 9 Конвенции о правах ребенка, одобренной Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 года (вступила в силу для СССР 15 сентября 1990 года) (далее - Конвенция о правах ребенка), предусмотрено, что государства-участники обеспечивают, чтобы ребенок не разлучался со своими родителями вопреки их желанию, за исключением случаев, когда компетентные органы, согласно судебному решению, определяют в соответствии с применимым законом и процедурами, что такое разлучение необходимо в наилучших интересах ребенка. Такое определение может оказаться необходимым в том или ином конкретном случае, например, когда родители жестоко обращаются с ребенком или не заботятся о нем или когда родители проживают раздельно и необходимо принять решение относительно места проживания ребенка.

Согласно шестому принципу Декларации прав ребенка, принятой 20 ноября 1959 года резолюцией 1386 (XIV) на 841-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций, ребенок для полного и гармоничного развития его личности нуждается в любви и понимании. Он должен, когда это возможно, расти на попечении и под ответственностью своих родителей и во всяком случае в атмосфере любви и

моральной и материальной обеспеченности; малолетний ребенок не должен, кроме тех случаев, когда имеются исключительные обстоятельства, быть разлучаем со своей матерью. На обществе и на органах публичной власти должна лежать обязанность осуществлять особую заботу о детях, не имеющих семьи, и о детях, не имеющих достаточных средств к существованию. Желательно, чтобы многодетным семьям предоставлялись государственные или иные пособия на содержание детей.

В соответствии с обязательством государств-участников по пункту 1 статьи 9 заявления ребенка или его родителей на въезд в государствоучастник или выезд из него с целью воссоединения семьи должны рассматриваться государствами-участниками позитивным, гуманным и оперативным образом. Государства-участники далее обеспечивают, чтобы представление такой просьбы не приводило к неблагоприятным последствиям для заявителей и членов из семьи (пункт 1 статьи 10 Конвенции).

Суд апелляционной инстанции при вынесении определения справедливо исходил из принципа производности прав детей от прав их родителей, поскольку лица, не достигшие возраста четырнадцати лет, не могут самостоятельно реализовывать свои права и оставаться без попечения.

Вместе с тем, принимая во внимание указанный принцип, не исследован вопрос о том, каким образом оспариваемые решения сказываются на судьбе дочери Космачевой В.С. - К которая в связи с выездом матери за пределы Российской Федерации и установленным запретом на ее возвращение фактически осталась без попечения родителей.

Пунктом 2 статьи 54 Семейного кодекса Российской Федерации установлено, что каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам. Проживающие в одной семье и имеющие общее место жительства дети имеют право преимущественного приема на обучение по основным общеобразовательным программам дошкольного образования и начального общего образования в государственные и муниципальные образовательные организации, в которых обучаются их братья и (или) сестры. Ребенок имеет права на воспитание своими родителями, образование, обеспечение его интересов, всестороннее развитие, уважение его человеческого достоинства. При отсутствии родителей, при лишении их родительских прав и в других случаях утраты родительского попечения право ребенка на воспитание в семье обеспечивается органом опеки и попечительства в порядке, установленном главой 18 названного кодекса.

В силу положений части 1 статьи 7 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» основными задачами органов опеки и попечительства для целей данного федерального закона являются: 1) защита прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством; 2) надзор за деятельностью опекунов и

попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане; 3) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. На органы опеки и попечительства возлагаются также иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (часть 2 этой же статьи).

Защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства (абзац первый пункта 1 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, исходя из толкования нормы статьи 7 Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» в системном единстве с приведенными положениями Семейного кодекса Российской Федерации, учитывая противоправное поведение Космачевой В.С, повлекшее принятие решения о неразрешении ей въезда в Российскую Федерацию, а также выезд Космачевой В.С. из Российской Федерации без несовершеннолетнего ребенка, суду апелляционной инстанции в целях выяснения мнения органов опеки и попечительства по вопросам определения соответствия ее действий интересам К и наличия условий, препятствующих нормальному воспитанию и развитию ее дочери, а также отсутствия родительского попечения, принимая во внимание необходимость обеспечения гарантий права ребенка жить и воспитываться в семье, следовало привлечь соответствующие органы к рассмотрению настоящего административного дела.

Также суды, рассматривая дела о нарушении иностранными гражданами режима пребывания (проживания) в Российской Федерации, влекущем административное выдворение за пределы Российской Федерации, должны иметь возможность учитывать при назначении административного наказания обстоятельства, позволяющие надлежащим образом оценить соразмерность его последствий целям введения данной меры административной ответственности, в том числе длительность проживания иностранного гражданина в Российской Федерации, его семейное положение, отношение к уплате российских налогов, наличие дохода и обеспеченность

жильем на территории Российской Федерации, род деятельности и профессию, законопослушное поведение, обращение о приеме в российское гражданство (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 года № 5-П).

Так, по настоящему административному делу не установлены обстоятельства, касающиеся рода деятельности и профессии административного истца, ее отношения к уплате российских налогов (документы, подтверждающие отсутствие задолженности перед налоговыми органами, в материалах дела отсутствуют), ее семейного положения (не исследован вопрос наличия у Космачевой В.С. зарегистрированных в установленном порядке брачных и иных семейных отношений; не определены семейные связи и наличие родственников истца и ее дочери на Украине). В материалы дела не представлены сведения из Единого государственного реестра недвижимости об отсутствии у истца на территории Российской Федерации права собственности или иного вещного права на недвижимое имущество, в том числе жилые помещения.

Кроме того, положениями пункта 1 статьи 18, статьей 28 Конвенции о правах ребенка закреплено, что оба родителя несут общую и одинаковую ответственность за воспитание и развитие ребенка.

В соответствии с пунктом 1 статьи 3 Конвенции о правах ребенка во всех действиях в отношении детей независимо от того, предпринимаются они государственными или частными учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами, административными или законодательными органами, первоочередное внимание уделяется наилучшему обеспечению интересов ребенка.

Государства-участники уважают право ребенка, который разлучается с одним или обоими родителями, поддерживать на регулярной основе личные отношения и прямые контакты с обоими родителями, за исключением случая, когда это противоречит наилучшим интересам ребенка (пункт 3 статьи 9 Конвенции).

Согласно пункту 1 статьи 55 Семейного кодекса Российской Федерации ребенок имеет право на общение с обоими родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками. Расторжение брака родителей, признание его недействительным или раздельное проживание родителей не влияют на права ребенка.

Между тем вопрос реализации ребенком указанного права в отношении отца, других родственников не был предметом рассмотрения по настоящему административному делу.

Обстоятельства того, где проживает отец К (на территории какой страны), имеет ли ребенок возможность общения с отцом, какова гражданская принадлежность отца ребенка, не повлечет ли невозможность или затруднение реализации права ребенка общаться с другим родителем принятое матерью решение об оставлении дочери в Российской Федерации, при рассмотрении и разрешении настоящего

административного дела не устанавливались, им не дана надлежащая правовая оценка.

При таком положении обжалуемое апелляционное определение в полной мере не учитывает провозглашенный Комитетом ООН по правам человека принцип наилучших интересов ребенка, согласно которому такие интересы должны приниматься во внимание в первую очередь при любых действиях, касающихся детей (постановление Европейского суда по правам человека от 10 сентября 2019 года «дело «Странд Лоббен и другие (81тап(1 ЬоЬЬеп апс1 ОАегв) против Норвегии»).

В этой связи следует также отметить, что в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации одной из задач административного судопроизводства является правильное рассмотрение и разрешение административных дел.

Достижение указанной задачи невозможно без соблюдения принципа состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда (пункт 7 статьи 6, статья 14 названного кодекса). Данный принцип выражается, в том числе, в принятии судом предусмотренных Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации мер для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств в целях правильного разрешения административного дела (часть 2 статьи 14, часть 1 статьи 63, части 8 и 12 статьи 226 этого же кодекса).

Однако при рассмотрении и разрешении настоящего административного дела обстоятельства, имеющие значение для его правильного рассмотрения и разрешения, установлены не в полном объеме.

В частности, принимая во внимание названый выше принцип, провозглашенный Комитетом ООН по правам человека, настоящее административное дело должно быть разрешено с учетом обеспечения наилучших интересов ребенка, поэтому при рассмотрении данного дела следовало учитывать также обстоятельства, сложившиеся после принятия оспариваемых решений. Только лишь оценка правомерности оспариваемых решений без учета указанного принципа сама по себе задачам административного судопроизводства не отвечает.

На основании изложенного Судебная коллегия считает указанное апелляционное определение принятым с существенными нарушениями норм процессуального права, которые повлияли на исход административного дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов Космачевой В.С.

Таким образом, обжалуемое апелляционное определение нельзя признать законным, в связи с чем, данный судебный акт подлежит отмене, а дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции для установления изложенных в настоящем кассационном определении обстоятельств, при котором суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь частью 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 5 июня 2019 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Московский областной суд в ином составе судей.

Председательствующий

Судьи