по жалобам главы муниципального образования «Село Маган» Республики Саха (Якутия) и граждан Т.Р.Алексеевой и Е.С.Мондаровой на нарушение их конституционных прав положениями Зако…

установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)» и приложение 1 к этому Закону в части, касающейся установления границ муниципального образования «Город Якутск», противоречащими Конституции Российской Федерации, ее статьям 12, 130 и 131.#

По мнению заявителей, оспариваемые законоположения, в соответствии с которыми муниципальное образование «Город Якутск» наделяется статусом городского округа, устанавливаются его границы, а его территория включает территорию муниципального образования «Село Маган», при том что такие изменения не предусматривают получение согласия населения и представительного органа указанного муниципального образования, нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления, его самостоятельность.#

Как следует из представленных материалов, Верховный суд Республики Саха (Якутия) по заявлению Прокурора Республики Саха (Якутия) с участием представителей муниципального образования «Село Маган» 24 марта 2005 года вынес решение об отказе в признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим Закона Республики Саха (Якутия) «Об установлении границ территорий и о наделении статусом городского округа муниципальных образований Республики Саха (Якутия)». Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определением от 22 июня 2005 года оставила данное решение без изменения, а кассационное представление и кассационную жалобу – без удовлетворения. Суды указали, что мнение муниципального образования «Село Маган» относительно объединения с муниципальным образованием «Город Якутск» было выявлено на местном референдуме 29 сентября 2002 года. Конституционный суд Республики Саха (Якутия) в постановлении от 15 марта 2006 года № 4-П по делу о проверке конституционности названного Закона в части, касающейся установления границ муниципального образования «Город Якутск», указал, что оспариваемый Закон не противоречит положениям статьи 99 Конституции#

Республики Саха (Якутия), согласно которым местное самоуправление в Республике Саха (Якутия) осуществляется в улусах (районах), городе республиканского значения Якутске, городах, наслегах, поселках и других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (часть первая), а установление и изменение границ муниципальных образований определяется законом Республики Саха (Якутия) с учетом мнения населения соответствующих территорий (часть третья).#

Согласно ратифицированной Российской Федерацией Европейской Хартии местного самоуправления, которая вступила в силу и, следовательно, является составной частью правовой системы Российской Федерации как акт более высокого уровня по отношению к внутреннему законодательству (статья 15, часть 4, Конституции Российской Федерации), изменение границ#

территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом (статья 5).#

Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (постановления от 24 января 1997 года № 1-П, от 16 октября 1997 года № 14- П, от 3 ноября 1997 года № 15-П, от 30 ноября 2000 года № 15-П, определения от 13 июля 2000 года № 195-О, от 10 июля 2003 года № 289-О, от 3 апреля 2007 года № 171-О-П) сформулировал следующие правовые позиции относительно территориальной основы местного самоуправления и конституционных гарантий его самостоятельности, в том числе при решении законодателем вопросов, касающихся изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в связи с преобразованием или упразднением муниципальных образований.#

Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований – существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции Российской Федерации, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления.#

Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий#

права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.#

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; к ним могут относиться решения представительных органов местного самоуправления по принятию и изменению своих уставов, которыми, в частности, устанавливается территориальная основа местного самоуправления и, соответственно, определяется состав территорий муниципальных образований; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу статьи 130 (часть 2) Конституции Российской Федерации, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом Российской Федерации конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции Российской Федерации.#

По смыслу статей 72 (пункт «н» части 1) и 76 (часть 2) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 3 (части 2 и 3), 32 (часть 2), 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1), 130 и 131, на случай, когда законом субъекта Российской Федерации не установлен порядок образования,#

преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в пункте 1 статьи 2 Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а именно в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов Российской Федерации. Тем самым обеспечивается реализация конституционных принципов и иных положений о местном самоуправлении, гарантируются конституционное право граждан на осуществление местного самоуправления и конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.#

Решения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых сформулированы приведенные правовые позиции, сохраняют свою силу и в соответствии со статьей 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» являются обязательными на всей территории Российской Федерации для всех органов государственной власти и местного самоуправления.#

путем голосования, либо на сходах граждан (часть 3 статьи 13); изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, мнение которого выявляется путем голосования (часть 7 статьи 13); в целях получения согласия населения при изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (часть 3 статьи 24).#

Согласно абзацам пятому – восьмому части 3 статьи 84 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в случае наличия в составе территории (в границах) муниципального образования (за исключением района) города и других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, не позднее 1 марта 2005 года законом субъекта Российской Федерации принимается решение: об упразднении указанных муниципальных образований (за исключением города) и соответствующих органов местного самоуправления не позднее 1 января 2006 года, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты; об исключении территорий населенных пунктов, находящихся за пределами городской черты, из состава территории указанного муниципального образования; внутригородские муниципальные образования упраздняются с 1 января 2006 года.#

Следовательно, при установлении уполномоченными органами, разрешающими вопрос о наделении муниципального образования статусом городского округа, факта вхождения в состав территории данного муниципального образования других населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями, но находящихся за пределами городской черты, соответствующие муниципальные образования подлежат исключению#

из состава территории муниципального образования, статус которого изменяется.#

Приведенными положениями части 3 статьи 84 названного Федерального закона непосредственно не предусматривается необходимость учета мнения населения соответствующих муниципальных образований при принятии органами государственной власти субъектов Российской Федерации решения об упразднении муниципальных образований и соответствующих органов местного самоуправления, если территории данных муниципальных образований находятся в пределах городской черты. Однако эти положения – по их смыслу во взаимосвязи со статьями 12 и 13, абзацем первым части 3 статьи 83 и абзацем первым части 3 статьи 84 – также предполагают, что изменение границ территорий и преобразование муниципальных образований осуществляется в общем порядке, предусмотренном статьями 12 и 13, т.е. с учетом мнения населения соответствующих территорий.#

Фактически на территории Республики Саха (Якутия) местное самоуправление в противоречие с Конституцией Российской Федерации и#

Федеральным законом от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществлялось лишь в 10 муниципальных образованиях, созданных в поселениях. Впоследствии в Конституцию Республики Саха (Якутия) (Закон Республики Саха (Якутия) от 17 октября 2002 года 54-3 № 445-II) и законы Республики Саха (Якутия) были внесены изменения в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства о местном самоуправлении.#

На местном референдуме по вопросу о создании в городе Якутске единого муниципального образования «Город Якутск» и об установлении структуры органов местного самоуправления были вынесены следующие вопросы: 1) Поддерживаете ли Вы решение об образовании в городе Якутске единого муниципального образования «Город Якутск» в границах административно-территориальной единицы – города республиканского значения Якутска? 2) Считаете ли Вы, что в муниципальном образовании «Город Якутск» должна быть установлена следующая структура органов местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления – городское собрание депутатов Якутска в количестве 25 человек со сроком полномочий 5 лет; выборное должностное лицо – глава муниципального образования, избираемый населением, со сроком полномочий 5 лет?#

Между тем 26 июня 1998 года был принят сходом поселка и 4 февраля 1999 года зарегистрирован в Министерстве юстиции Республики Саха (Якутия) устав муниципального образования «Поселок Маган» (переименован постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн)#

Республики Саха (Якутия) от 20 февраля 2004 года в село Маган). Следовательно, постановление Центральной избирательной комиссии Республики Саха (Якутия) от 29 сентября 2002 года в части проведения референдума об организации местного самоуправления в городе Якутске, в том числе на территории поселка Маган – муниципального образования, где местное самоуправление уже осуществлялось, не основывалось на нормах Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: согласно пункту 2 его статьи 22 решение о проведении местного референдума принимается представительным органом местного самоуправления по собственной инициативе или по требованию населения в соответствии с уставом муниципального образования. Ни орган местного самоуправления, ни население муниципального образования «Поселок Маган» такой инициативы не проявляли.#

октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».#

В отличие от Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который определял порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований (пункт 3 статьи 13), Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к преобразованию муниципальных образований относит их объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа (часть 1 статьи 13), а об упразднении муниципальных образований прямо не упоминает, однако его положения, касающиеся преобразования муниципальных образований, подразумевают и их упразднение, в частности при объединении двух и более поселений, согласно же части 3 его статьи 13 объединение двух и более поселений, не влекущее изменение границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений.#

Таким образом, хотя муниципальное образование «Село Маган» находилось в административных границах города Якутска, оно существовало в этих границах как самостоятельное муниципальное образование. Следовательно, его упразднение и включение в состав муниципального образования «Город Якутск» является преобразованием данного муниципального образования, изменением его границ, а значит, предполагает необходимость учета мнения населения по данному вопросу.#

правовые формы и средства выявления мнения населения, – на основании федеральных законов они устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные образования, реализуя конституционные положения о местном самоуправлении, во всяком случае обязаны находить адекватные и легитимные подходы при решении исторически обусловленных комплексных проблем территориальной организации местного самоуправления на основе гласного анализа положительных и отрицательных сторон возможных преобразований, используя в случае споров согласительные процедуры и руководствуясь конституционным императивом сохранения государственного единства.#

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктами 1 и 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации#

определил:#

В силу статьи 6 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» выявленный в настоящем Определении на основе правовых позиций, выраженных в сохраняющих#

свою силу решениях Конституционного Суда Российской Федерации, конституционно-правовой смысл указанных законоположений является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.#

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькин#

Судья-секретарь Конституционного Суда Российской Федерации Ю.М.Данилов#

№ 344-О-П#