Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий»

Закон о содействии развитию строительства), согласно которой после утверждения документации по планировке территории в границах земельных участков единого института развития в жилищной сфере (далее – единый институт развития) органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления обязаны принять земельные участки, которые образованы из этих земельных участков единого института развития, предназначены для размещения объектов регионального или местного значения, общежитий, необходимых для обеспечения образовательного процесса в ряде организаций, и (или) расположены в границах планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования, соответственно в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность в месячный срок с даты обращения единого института развития о передаче земельных участков единого института развития.#

Из представленных материалов следует, что решением Арбитражного суда Алтайского края от 21 августа 2024 года, оставленным без изменений постановлением Седьмого арбитражного апелляционного суда от 12 ноября 2024 года и постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 31 января 2025 года, было удовлетворено заявление ПАО «ДОМ.РФ» (далее также – единый институт развития) о понуждении администрации города Барнаула к принятию в муниципальную собственность четырех земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2025 года отказано в передаче кассационной жалобы администрации города Барнаула для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам этого суда.#

Как установили суды, спорные земельные участки были образованы из расположенного на территории города Барнаула исходного земельного участка, который находился в федеральной собственности и был#

предоставлен единым институтом развития застройщику по договору аренды земельного участка для комплексного освоения территории. При этом договор предусматривал, что застройщик осуществляет строительство жилья и инфраструктуры на предоставленных ему землях; не подлежат освоению те земельные участки, которые единым институтом развития планируется передать в муниципальную собственность, – земельные участки, предназначенные для размещения объектов местного значения и (или) расположенные в границах территорий общего пользования (дорог, проездов, скверов и т.д.).#

Постановлениями администрации города Барнаула от 5 марта 2020 года № 375 и от 29 октября 2021 года № 1649 были утверждены проекты планировки и проекты межевания территории исходного земельного участка, в соответствии с которыми образованы 65 новых земельных участков и в измененных границах сохранен исходный участок. Исходному земельному участку, а также еще трем участкам был присвоен вид разрешенного использования – территории общего пользования, предусматривающий размещение объектов улично-дорожной сети и благоустройства территории. В связи с этим ПАО «ДОМ.РФ» обратилось к администрации города Барнаула с просьбой принять указанные четыре участка, включая исходный, в муниципальную собственность, однако в этом ему было отказано со ссылкой на невыполнение застройщиком мероприятий по благоустройству территории и отсутствие на земельных участках объектов местного значения.#

Арбитражные суды, удовлетворяя требование ПАО «ДОМ.РФ» о понуждении администрации города Барнаула к принятию в муниципальную собственность земельных участков, руководствовались частью 4 статьи 163 Закона о содействии развитию строительства. При этом были отклонены доводы заявителя о невозможности передачи в муниципальную собственность земельных участков при отсутствии согласия органов местного самоуправления; как указали суды, в#

рассматриваемом случае передача обусловлена объективной необходимостью осуществления органом местного самоуправления своих полномочий, поскольку спорные участки предназначены для решения вопросов местного значения. Доводы администрации города Барнаула о том, что передаваемые земельные участки не освоены застройщиком, были отвергнуты со ссылкой на то, что заключенным между единым институтом развития и застройщиком договором не предусмотрена обязанность застройщика по их освоению.#

По мнению администрации города Барнаула, часть 4 статьи 16 3 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий» не соответствует статьям 1 (часть 1), 8 (часть 2), 12 и 133 Конституции Российской Федерации, поскольку допускает передачу в муниципальную собственность без согласия органов местного самоуправления земельных участков, образованных из земельного участка единого института развития и находящихся в федеральной собственности, притом что на данных земельных участках не были возведены объекты, предусмотренные документацией по планировке территории.#

(часть 2) Конституции Российской Федерации обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище.#

В Постановлении от 29 мая 2026 года № 36-П Конституционный Суд Российской Федерации указал, что расширение и освоение территорий входящих в муниципальные образования населенных пунктов, их социально-экономическое развитие, одним из главных направлений которого является строительство жилья, прямо связаны с обеспечением жизнедеятельности населения, выступающим предназначением местного самоуправления, которое в этом плане наделяется рядом полномочий как по решению вопросов местного значения, так и в сфере земельных и градостроительных отношений. Реализуя эти полномочия, органы местного самоуправления сами принимают решения относительно направлений расходования средств местного бюджета, формирования и использования муниципальной собственности, распоряжения ею.#

Вместе с тем задача социально-экономического развития территорий населенных пунктов является также и задачей Российской Федерации – с учетом того, что значительная часть земель, которые пригодны для данных целей, находится в федеральной собственности, – как и задачей ее субъектов. Решение этой общей для всех уровней публичной власти задачи, требуя их взаимодействия, в том числе путем вовлечения Российской Федерацией ее субъектов и муниципальных образований с учетом их компетенции в достижение данных целей посредством использования федеральной собственности, предполагает в то же время, что применяемые при этом правовые механизмы будут согласованы с самостоятельностью, в частности в бюджетной сфере, соответствующих уровней публичной власти и не будут приводить к возникновению непрогнозируемых для них обязанностей и бюджетных расходов или, если таковые возникли, к отсутствию у них возможности исполнить эти#

обязанности в плановом порядке исходя из имеющихся у них материальных и финансовых средств.#

Правовая организация такого рода процессов должна обеспечивать взаимообусловленную и однонаправленную деятельность всех уровней публичной власти, с тем чтобы реализация полномочий и затраты одного уровня власти не становились бесцельными из-за нереализации другим ее уровнем, особенно инициатором развития конкретной территории, своих полномочий и возникших в связи с этой инициативой обязательств.#

В то же время, анализируя в данном Постановлении часть 4 статьи 163 Закона о содействии развитию строительства во взаимосвязи с иными положениями этого Федерального закона и положениями иных#

федеральных законов, Конституционный Суд Российской Федерации также отметил следующее.#

В силу положений Закона о содействии развитию строительства вопрос о строительстве объектов инфраструктуры или объектов обустройства территорий общего пользования на участке единого института развития или на участках, из него образованных, может быть решен по-разному и одним из вариантов является передача этих участков в муниципальную собственность после утверждения документации по планировке территории в границах этих участков. На случай передачи в муниципальную собственность из федеральной земельных участков, предназначенных для размещения объектов местного значения или расположенных в границах территорий общего пользования, не могут быть автоматически распространены ранее сформулированные Конституционным Судом Российской Федерации правовые позиции по вопросу о порядке передачи в муниципальную собственность имущества, находящегося в федеральной собственности (Постановление от 4 декабря 2023 года № 55-П; определения от 4 декабря 2007 года № 828-О-П, от 7 февраля 2012 года № 234-О-Р, от 9 ноября 2017 года № 2516-О, от 11 апреля 2019 года № 864-О и др.).#

К вопросу о принадлежности земельных участков, на которых в соответствии с градостроительной документацией планируется размещение объектов местного значения или которые находятся в границах территорий общего пользования, законодатель подходит системно, предполагая, что соответствующий правовой режим земельных участков является основанием для их приобретения органами местного самоуправления в муниципальную собственность и в качестве общего правила исключает выбытие из нее. Строительство на земельном участке объекта местного значения может стать основанием его изъятия для муниципальных нужд или резервирования, которое влечет ограничения в оборотоспособности участка, а находящийся в границах территорий#

общего пользования земельный участок не подлежит приватизации (пункт 8 статьи 27, статьи 49 и 70 1 Земельного кодекса Российской Федерации).#

Основанием для принятия градостроительного решения, предусматривающего размещение объекта местного значения или обозначающего границы территорий общего пользования, выступает наличие обусловленной интересом местного сообщества необходимости в создании конкретного объекта инфраструктуры либо благоустройства или же в использовании какой-либо территории неограниченным кругом лиц. Применительно к отношениям, урегулированным статьей 16 3 Закона о содействии развитию строительства, интерес местного сообщества состоит в том, чтобы жилые дома, возведенные застройщиком при выполнении обязательств по комплексному освоению территории, были обеспечены инфраструктурой.#

В силу пунктов 3, 5 и 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения городского округа относятся владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности, дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах округа и обеспечение безопасности дорожного движения на них, включая создание и обеспечение функционирования парковок, муниципальный контроль на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве в границах округа, организация дорожного движения, утверждение правил благоустройства территории округа и организация ее благоустройства в соответствии с указанными правилами.#

Пункт 6 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» относит к полномочиям#

органов местного самоуправления городских округов дорожную деятельность – определяемую в пункте 6 его статьи 3 как проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт, ремонт и содержание автомобильных дорог – в отношении автомобильных дорог местного значения. Частью 9 статьи 6 данного Федерального закона предусмотрено, что к собственности городского округа относятся автомобильные дороги общего и необщего пользования в границах округа, за исключением автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального значения, частных автомобильных дорог.#

С учетом полномочий органов местного самоуправления, в том числе по обустройству территорий общего пользования и в сфере дорожной деятельности, отражающих как конституционное предназначение местного самоуправления, так и обязанность его органов в рамках единой системы публичной власти взаимодействовать с органами государственной власти для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, сама по себе предусмотренная частью 4 статьи 163 Закона о содействии развитию строительства во взаимосвязи с ее частью 2 и пунктом 2 части 18 его статьи 161 обязанность органов местного самоуправления принять в муниципальную собственность земельные участки – которые предназначены для размещения объектов местного значения и (или) расположены в границах планируемых (изменяемых, вновь образуемых) территорий общего пользования и в отношении которых не было установлено обязательство лица, с которым единым институтом развития заключен договор о комплексном освоении территории, осуществить на земельном участке единого института развития, в отношении которого заключен этот договор, или на участках, образованных из такого участка единого института развития, строительство объектов инфраструктуры в соответствии с проектом планировки территории – не может рассматриваться (в том числе в отсутствие ранее выраженного органом местного самоуправления согласия на принятие в муниципальную собственность таких участков) как#

несовместимая с конституционными гарантиями самостоятельности местного самоуправления, поскольку задача развития территорий муниципальных образований в интересах их населения является, как было отмечено, общей задачей всех уровней публичной власти.#

Передача в муниципальную собственность земельных участков единого института развития, предназначенных согласно документации по планировке территории для возведения на них объектов местного значения или отнесенных к территориям общего пользования, на стадии заключения между единым институтом развития и застройщиком договора, на основании которого будет осуществляться комплексное освоение территории, позволяет органам местного самоуправления сообразовывать освоение таких участков с деятельностью единого института развития и с исполнением застройщиком обязательств по договору, дает возможность планировать расходование средств местного бюджета на эти цели и сохраняет ту степень самостоятельности в решении градостроительных и бюджетных вопросов, которая гарантирована местному самоуправлению Конституцией Российской Федерации и конкретизирующим ее законодательством.#

Кроме того, как ранее отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, местный бюджет не существует изолированно, а является составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне муниципальных образований влечет обязанность органов государственной власти осуществлять в целях сбалансированности местных бюджетов надлежащее бюджетное регулирование, что обеспечивается, в частности, посредством использования правовых механизмов, закрепленных в Бюджетном кодексе Российской Федерации, в абзаце третьем пункта 1 и пункте 3 его статьи 86, а также статьях 129 и 135 (Постановление от 17 июня 2004 года № 12-П; определения от 12 апреля 2005 года № 142-О, от 13 июня 2006 года № 194-О, от 2 ноября 2006 года № 540-О и от 10 октября 2013 года № 1591-О).#

Эта правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации актуальна и при решении вопросов, связанных с объективной невозможностью органов местного самоуправления за счет собственных финансовых средств обеспечить в полной мере соблюдение требований, предъявляемых к наличию объектов инфраструктуры на земельных участках, передаваемых из федеральной собственности в муниципальную собственность. Конкретные формы финансового покрытия таких расходов в рамках межбюджетных отношений и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке, а для разрешения возможных разногласий могут быть использованы судебные процедуры.#

Таким образом, оспариваемая часть 4 статьи 163 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства, созданию объектов туристской инфраструктуры и иному развитию территорий» в системе действующего правового регулирования с учетом сохраняющих силу правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации не может расцениваться в качестве нарушающей перечисленные заявителем конституционные права в обозначенном в жалобе аспекте.#

Исходя из изложенного и руководствуясь пунктом 2 части первой статьи 43 и частью первой статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации#

определил:#

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации В.Д.Зорькин#

№ 1690-О#