По делу о проверке конституционности абзаца четвертого пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» в связи…

Заявитель указывает, что текущее регулирование препятствует предоставлению вновь образованных земельных участков из состава данных земель гражданам и юридическим лицам, использованию ими уже существующих участков для допустимой и совместимой с целями и задачами Парка деятельности. Кроме того, исключается аренда земельных участков из состава данных земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства и их предоставление под строительство в том числе социальных и культурно-досуговых объектов и под индивидуальное жилищное строительство. Тем самым существенно затрудняется решение вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, что#❝

негативно сказывается на положении граждан, проживающих на включенных в состав Парка территориях Иркутского, Ольхонского и Слюдянского районов. Не ставя под сомнение необходимость особого внимания государства и общества к защите озера Байкал, Правительство Иркутской области полагает, что оспариваемая норма нарушает баланс публичных и частных интересов применительно к владению, пользованию и распоряжению землями, включенными в состав Парка, препятствует ведению в их границах общественно и экологически оправданной деятельности, сохранению традиционного уклада жизни и хозяйствования проживающего там населения.#❝

В связи с этим Правительство Иркутской области просит признать оспариваемую норму не соответствующей Конституции Российской Федерации, ее статьям 9, 19 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 55 (часть 3).#❝

Проблема же прекращения права частной собственности на земельные участки в пределах Прибайкальского национального парка в судебном порядке, о чем также ведет речь Правительство Иркутской области в своем запросе, не касается применения оспариваемой нормы. Вопросы прав на земельные участки, предоставленные гражданам для личных нужд и находящиеся частично или полностью в границах особо охраняемой#❝

природной территории федерального значения, были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28 января 2025 года № 3-П при проверке конституционности ряда норм гражданского законодательства применительно к иному национальному парку, в состав которого земли сельскохозяйственного назначения без их изъятия из хозяйственной эксплуатации не включались. Выявленный в названном Постановлении конституционно-правовой смысл действующего законодательства в рамках предмета, рассмотренного Конституционным Судом Российской Федерации в указанном деле, сохраняет силу и является общеобязательным.#❝

Принимая запрос Правительства Иркутской области к рассмотрению, Конституционный Суд Российской Федерации обнаружил неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемой нормы (часть вторая статьи 36 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»), а именно насколько предписанный ею во взаимосвязи с иными нормативными актами правовой режим указанных в ней земель поддерживает конституционный баланс частных и публичных интересов, гарантируя при этом устойчивое и экологически совместимое использование соответствующих территорий в интересах проживающих на них граждан, а также государства и общества в целом.#❝

Исходя из этого, а также с учетом требований статей 36, 74, 84 и 85 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу является абзац четвертый пункта 1 Постановления 1986 года в той мере, в какой на его основании в системе действующего правового регулирования решаются вопросы о правовом режиме хозяйственной эксплуатации включенных в состав Парка земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР.#❝

С конституционными предписаниями, которые предполагают разнообразие форм собственности на землю и относят особо охраняемые природные территории к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, согласуется и разделение на особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения. Одна из важных задач государства в этой сфере общественных отношений – предотвращение и разрешение экологических и экономических конфликтов и обеспечение баланса публичных и частных интересов, с тем чтобы в условиях экономического развития деятельность хозяйствующих субъектов#❝

имела экологически совместимый характер (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 30 сентября 2010 года № 1421-О-О и от 8 декабря 2015 года № 2742-О).#❝

Земли особо охраняемых природных территорий исключительно важны для государства и общества, статус особо охраняемых природных территорий федерального значения дополнительно подчеркивает их значимость. Юридическое оформление их правового режима сопряжено с необходимостью охраны природы и рационального использования природных ресурсов (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 28 января 2025 года № 3-П). Во взаимосвязи со статьями 1 (часть 1), 2, 5 (часть 3), 7 (часть 1), 18, 55 (часть 3), 76 (части 1 и 2) и 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации это требует от федерального законодателя создать нормативное регулирование, которое должно на основе принципов равенства, справедливости и соразмерности обеспечить согласование режима охраны данных территорий с жизнедеятельностью населения, проживающего в их границах и в прилегающих местностях, поскольку такая жизнедеятельность неразрывно связана с использованием земли, ее поверхности и полезных свойств. Вводимое регулирование должно обеспечить определение и разграничение полномочий всех уровней единой системы публичной власти с учетом присущих им в силу Конституции Российской Федерации задач, а равно и создание организационно-правовых и финансовых механизмов их слаженного взаимодействия (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 мая 2023 года № 27-П).#❝

Специальный правовой режим особо охраняемой природной территории федерального значения влечет не только изменение условий реализации прав и свобод граждан, проживающих на данной территории, но и особенности реализации публичных полномочий органами государственной власти и органами местного самоуправления на данной территории. Это обусловлено особой ролью федерального уровня публичной власти в управлении данными территориями, включая#❝

нормативное регулирование, в результате чего к ним оказываются не применимы в полной мере формы, методы и способы управления, используемые на других территориях в границах субъекта Российской Федерации. Однако поскольку создание особо охраняемой природной территории федерального значения не снимает с органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления обязанности по решению задач, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения, проживающего на данной территории или на смежных с ней территориях, и не влечет возложения таких задач исключительно на федеральный уровень публичной власти, постольку федеральный законодатель, в силу прежде всего статей 2, 5 (части 3 и 4), 17 (часть 3) и 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации, обязан осуществить специальное разграничение полномочий между уровнями публичной власти в этой ситуации на основе баланса конституционных ценностей – обеспечения реализации прав и свобод населения и защиты природы, сохранения природного и биологического многообразия страны.#❝

Будучи принятым в условиях актуального в тот период регулирования, Постановление 1986 года носило одновременно исполнительно-распорядительный и нормативный характер. Оно было нацелено на сохранение исключительно ценного природного наследия озера Байкал и на его охрану от неблагоприятных антропогенных воздействий, с одной стороны, и, с другой, на экономически и социально оправданную хозяйственную эксплуатацию – при ее адаптации к целям и задачам Парка –#❝

тех земель, которые исторически использовались для сельскохозяйственной деятельности, а также могли быть использованы для нее в будущем без ущерба для сохранения и развития экосистемы озера, включающей прилегающие земли. Принятое регулирование предполагало продолжение сельскохозяйственной деятельности в целях сохранения стабильных условий жизнедеятельности населения на соответствующих территориях при одновременном решении природоохранных задач.#❝

Приведенные нормы не претерпели принципиальных изменений и продолжают действовать в редакции Постановления Правительства Российской Федерации от 9 октября 1995 года № 990. Таким образом, несмотря на преобразование (ликвидацию) сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР, оспариваемое Правительством Иркутской области положение сохраняет свой нормативный смысл именно в той части, в какой предполагает эксплуатацию указанных земель по их целевому назначению в интересах населения соответствующих территорий и общества в целом. Данная норма выступает тем самым в качестве нормыгарантии, которая без ее изменения или отмены в установленном порядке не может быть лишена своего практического смысла. Реализация же этой нормы может быть эффективной и жизнеспособной лишь в сопряжении с действующей системой регулирования, создание которой в силу предусмотренного Конституцией Российской Федерации распределения полномочий – а также поскольку ограничение прав устанавливается в силу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации именно федеральным законом – является обязанностью прежде всего федерального законодателя.#❝

федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками. При этом в границах национальных парков также допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников.#❝

Согласно статье 77 Земельного кодекса Российской Федерации землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей (пункт 1); в их составе выделяются, среди прочего, сельскохозяйственные угодья, земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, объектами капитального строительства, некапитальными строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, жилыми домами, строительство, реконструкция и эксплуатация которых допускаются на земельных участках, используемых крестьянскими (фермерскими) хозяйствами для осуществления своей деятельности, либо на земельных участках, предназначенных для ведения гражданами садоводства для собственных нужд (пункт 2). Уже в силу своего целевого предназначения земли сельскохозяйственного назначения предполагают их хозяйственную эксплуатацию, что, однако, не исключает установления иных особенностей их правового режима, например в природоохранных целях.#❝

Включение в отдельные национальные парки и дальнейшее сохранение в их составе земель, предназначавшихся и использовавшихся в течение длительного времени для ведения сельского хозяйства, без изъятия таковых из хозяйственной эксплуатации согласуется с необходимостью сопряжения, с одной стороны, интереса в создании особого режима поддержания взаимосвязанных экосистем национальных парков и, с другой стороны, не менее значимого интереса в рациональной и экологически совместимой хозяйственной эксплуатации данных земель как основы жизнедеятельности проживающих там граждан, а также в сохранении сельскохозяйственных угодий, представляющих самостоятельную ценность#❝

для общества и государства. Подобный подход продиктован, как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 января 2025 года № 3-П, учетом сложившегося на момент формирования границ национального парка режима законных проживания и жизнедеятельности граждан на отдельных его территориях. С этим соотносится и сделанный в названном Постановлении вывод о допустимости дифференциации законодателем оборотоспособности земель населенных пунктов в зависимости от соотнесения их границ с границами особо охраняемых природных территорий, с тем чтобы была сохранена возможность нормального функционирования населенного пункта.#❝

Соответственно, игнорирование предназначения земель сельскохозяйственного назначения при их вхождении в состав земель Прибайкальского национального парка существенным образом изменило бы сложившийся уклад хозяйственной деятельности населения, чему и была призвана воспрепятствовать оспариваемая норма.#❝

Таким образом, несмотря на установленный режим национального парка, включающий ряд конституционно оправданных запретов и иных охранных мер и не содержащий явно выраженного дозволения вести на его территории экономическую деятельность в сфере сельского хозяйства, создание и дальнейшее функционирование конкретного национального парка с включенными в его состав землями сельскохозяйственных предприятий без изъятия их из хозяйственной эксплуатации не должно препятствовать – в системе действующего правового регулирования – ведению такой деятельности гражданами и другими хозяйствующими субъектами при условии ее совместимости с целями и задачами парка. Необходимость же сопряжения задач по охране и экологически совместимому развитию территории парка неизбежно влечет предъявление определенных требований к организации и проведению сельскохозяйственных работ в его пределах. Это фактически означает, что часть затрат на поддержание его экосистемы несут хозяйствующие субъекты, с тем чтобы их деятельность на земельных участках#❝

сельскохозяйственного назначения эффективно способствовала поддержанию благоприятной среды обитания и естественным природным процессам в интересах всей экосистемы парка. Сказанное соотносится и с нормой пункта 2 статьи 95 Земельного кодекса Российской Федерации, которая предполагает возможность использования включенных в состав особо охраняемых природных территорий земель и земельных участков с ограничениями в целях защиты природных комплексов от неблагоприятных антропогенных воздействий.#❝

Байкальской природной территории также запрещены строительство новых хозяйственных объектов, реконструкция действующих хозяйственных объектов без положительного заключения государственной экологической экспертизы их проектной документации. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утверждается Правительством Российской Федерации.#❝

Вместе с тем Федеральный закон «Об охране озера Байкал», а равно и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не регулируют правовой режим и пределы разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Прибайкальского национального парка. Динамика развития правового регулирования также указывает на отсутствие в федеральных законодательных актах необходимой регламентации по данному вопросу, в то время как регулирование правового режима национальных парков сосредоточено преимущественно на подзаконном уровне.#❝

Так, согласно Типовому положению о государственных природных национальных парках, которое утверждено Постановлением Госплана СССР и Государственного комитета СССР по науке и технике от 27 апреля 1981 года № 77/106 и действовало на момент принятия Постановления 1986 года, режим территории государственных природных национальных парков, расположенной на землях других землепользователей, определяется при образовании парков в соответствии с их задачами, а на ограниченных и специально выделенных участках допускаются традиционные формы хозяйственной деятельности, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования отдельными природными ресурсами (пункт 14); на территориях других землепользователей, входящих в состав парков, допускается хозяйственная деятельность, не противоречащая задачам парка (подпункт «г» пункта 15). Пришедшее на смену данному Типовому положению и действующее в настоящее время Положение о национальных природных парках Российской Федерации, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993#❝

года № 769, впервые предусмотрело выделение на территориях парков таких функциональных зон, как агроландшафты, предназначенные для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами, и зоны хозяйственного назначения, в пределах которых ведутся хозяйственнопроизводственные работы, необходимые для обеспечения функционирования парка и удовлетворения основных нужд проживающего на его территории населения (пункт 6); при этом уточняется, что режим использования земель, включенных в границы парков без изъятия их из хозяйственного пользования, определяется органами исполнительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономных образований (пункт 10).#❝

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не содержит какого-либо упоминания о функциональных зонах, предназначенных для ведения сельского хозяйства экологически безвредными методами и рекомендуемых Правительством Российской Федерации в Положении о национальных природных парках Российской Федерации, и не регулирует вопросов эксплуатации сельскохозяйственных земель, включенных в границы парков. Внесенные в него федеральными законами от 28 декабря 2013 года № 406-ФЗ, от 3 августа 2018 года № 321- ФЗ и от 30 декабря 2020 года № 505-ФЗ поправки лишь подтвердили возможность наличия в границах национальных парков земельных участков иных собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования, а также исключили из запрета на отчуждение земель парка те земельные участки, которые расположены в границах населенных пунктов, включенных в состав парка (статьи 12 и 16 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»). Корреспондирующие изменения об отнесении к землям населенных пунктов тех земель и земельных участков, которые расположены в границах населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий, внесены Федеральным законом от 30 декабря 2020 года № 505-ФЗ и в Земельный кодекс Российской Федерации (пункт 2 статьи 95 данного Кодекса).#❝

Использование таких земель и земельных участков ограничено с учетом необходимости защиты природных комплексов от неблагоприятных антропогенных воздействий (статья 95 данного Кодекса и пункт 3 статьи 31 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).#❝

В отношении же иных земельных участков, в том числе предназначенных для сельскохозяйственного использования и расположенных за пределами указанных населенных пунктов, аналогичных законодательных изменений, равно как и конкретных возможностей и условий их предоставления гражданам и юридическим лицам для сельскохозяйственного производства, предусмотрено не было.#❝

Положением об особо охраняемой природной территории определяются основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков, расположенных в ее границах, включая предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а в случае ее зонирования основные и#❝

вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков предусматриваются таким положением применительно к каждой ее функциональной зоне (пункт 14 статьи 2 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях»).#❝

Принятое в соответствии с указанными предписаниями закона Положение о Федеральном государственном учреждении «Прибайкальский национальный парк», утвержденное руководителем Федеральной службы лесного хозяйства России 31 декабря 1997 года, допускает в зоне рекреации и познавательного туризма при наличии специальных разрешений любительские охоту и рыболовство, сбор грибов, ягод, орехов, выделение участков для заготовки дров, сенокосов, пастбищ, угодий для рыбной ловли (пункт 20). В зоне хозяйственного назначения, куда вошли сельскохозяйственные угодья, допускается производство продукции сельского хозяйства экологически безвредными методами для обеспечения функционирования названного учреждения и потребностей местных жителей (пункт 22 Положения). В отношении же особого режима использования земель сельскохозяйственного назначения в пределах Парка Положение предписывает, что он должен определяться специальным положением, утверждаемым Минприроды России по согласованию с администрацией Иркутской области (пункт 17). Однако в настоящий момент такое специальное положение не утверждено.#❝

фруктов и овощей, производство масел и жиров, молочной продукции, кормов для животных и др. Тем же Постановлением утверждены Правила согласования видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях национальных парков и их охранных зон. Согласно их пункту 6 целью согласования с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся национальные парки, видов экономической и иной деятельности юридических и физических лиц на территориях парков и их охранных зон является предотвращение или снижение негативного воздействия на данные территории деятельности, осуществление которой допускается законодательством Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, положением о конкретном парке и положением о его охранной зоне, обеспечение соблюдения установленного режима особой охраны территорий парков и их охранных зон; предмет же указанного согласования состоит в оценке соответствия планируемой экономической и иной деятельности режиму особой охраны соответствующего парка и (или) его охранной зоны.#❝

Этот подзаконный акт последовал за утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 2020 года № 2399 перечнем видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, которым (подпункты «л», «м» пункта 12) из числа запрещенных видов деятельности прямо исключены строительство и реконструкция в границах населенных пунктов объектов для хранения зерна, продуктов его переработки и комбикормового сырья, а также объектов сельскохозяйственного производства и производства пищевых продуктов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и отнесенных к объектам II категории в соответствии со статьей 4 2 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».#❝

Эти подзаконные акты, дополнившие систему регулирования, в рамках которой действует оспариваемая норма, призваны способствовать контролю за совместимостью предлагаемых гражданами и другими#❝

хозяйствующими субъектами видов деятельности с целями и задачами национального парка. Вместе с тем их принятие лишь частично восполнило пробелы нормативного регулирования правового режима хозяйственного использования сельскохозяйственных земель, включенных в состав Прибайкальского национального парка, в результате чего согласование и осуществление разрешенных подзаконными актами видов экономической и иной деятельности на функционально предназначенных для этого территориях Парка остается существенно затрудненным.#❝

Тем не менее до настоящего времени не решены требующие именно законодательного регулирования вопросы о правовом режиме хозяйственной эксплуатации находящихся в пределах национальных парков земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР, включая вопросы о разграничении и осуществлении в этой сфере соответствующих полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Иркутской области, полномочий органов местного самоуправления, – с учетом того, что именно федеральный закон как нормативный акт общего действия, регулирующий ключевые вопросы совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе#❝

полномочия органов власти, и тем самым разграничивает эти полномочия (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 9 января 1998 года № 1-П).#❝

Отсутствие же подобного регулирования в федеральном законодательстве несет риск автоматического и недифференцированного распространения на данные земли присущих правовому режиму особо охраняемой природной территории родовых запретов, которые препятствуют их рациональному и согласующемуся с целями и задачами Прибайкальского национального парка использованию как основы жизнедеятельности проживающих там граждан, либо, наоборот, ведет к избыточно широкому пониманию задачи сохранить данные земли в хозяйственном обороте, что угрожает полноценному выполнению Парком его природоохранной функции. Все это затрудняет не только устойчивое и экологически совместимое использование земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Парка, в интересах заинтересованных граждан, но и эффективную охрану данных земель, а потому затрагивает и публичные интересы.#❝

Создание надлежащего правового регулирования – в рамках широкой дискреции законодателя, действующего с учетом присущих национальному парку ограничений и на основе принципов земельного законодательства, включая обязанность использовать сельскохозяйственные земли согласно их целевому назначению (подпункты 8, 10 и 11 пункта 1 статьи 1, абзац второй статьи 42, статьи 77 и 78 Земельного кодекса Российской Федерации), – способствовало бы не только их защите от деградации и запустения (подпункт 3 пункта 2 статьи 13 и абзац восьмой статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации), но и их рациональному использованию и охране, развитию экологически совместимых методов и технологий неистощительного (органического) сельского хозяйства, направленных на обеспечение благоприятного состояния окружающей среды, укрепление здоровья человека, сохранение и восстановление плодородия почв (часть 1 статьи 4 1 и пункт 13 части 1 статьи 7#❝

Федерального закона от 29 декабря 2006 года № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»; пункт 2 статьи 2 Федерального закона от 3 августа 2018 года № 280-ФЗ «Об органической продукции и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).#❝

Таким образом, выявленная в настоящем Постановлении незавершенность законодательного регулирования правового режима хозяйственной эксплуатации включенных в состав Прибайкальского национального парка земель сельскохозяйственного назначения – в контексте общих законодательных ограничений, присущих правовому режиму охраны национальных парков, но не конкретизированных и не адаптированных применительно к законодательно закрепленной обязанности государства по эксплуатации и охране данных земель в интересах проживающих на них граждан, государства и общества в целом, – приобретает характер конституционно значимого пробела, требующего устранения на основании вытекающих из статей 7 (часть 1), 9 (часть 1), 19 (часть 1), 36 (часть 3), 42, 55 (часть 3), 58, 71 (пункты «в», «д»), 72 (пункты «в», «д» части 1), 751, 76 (части 1 и 2) и 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов правовой определенности, разграничения полномочий органов публичной власти и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.#❝

Настоящее Постановление не может при этом рассматриваться как допускающее – до устранения федеральным законодателем и Правительством Российской Федерации указанного пробела в правовом регулировании – автоматическое распространение общего правового режима хозяйственного использования земель сельскохозяйственного назначения на включенные в состав Прибайкальского национального парка земли сельскохозяйственного назначения – бывшие земли сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР.#❝

Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 471, 71, 72, 74, 75, 78, 79, 80 и 87 Федерального конституционного закона «О#❝

Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации#❝

постановил:#❝

Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).#❝

Конституционный Суд Российской Федерации#❝

№ 23-П#❝