По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе"

Московская городская Дума в своем запросе исходит из того, что законодательство о рекламе не упомянуто ни в статье 71 Конституции Российской Федерации (предметы ведения Российской Федерации), ни в ее статье 72 (предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов), и, следовательно, рекламная деятельность может регулироваться нормативными актами субъектов Российской Федерации. Поскольку статья 3 Федерального закона "О рекламе" не предусматривает возможность издания субъектами Российской Федерации нормативных актов по вопросам, урегулированным этим законом, заявитель полагает, что названная статья не соответствует Конституции Российской Федерации.#❝

По мнению Законодательного Собрания Омской области, законодательство о рекламе относится к законодательству о культуре (как это было определено общеправовым классификатором отраслей законодательства, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 года № 2171), и поэтому в силу статьи 72 (пункт "е" части 1) Конституции Российской Федерации является предметом совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; следовательно, в сфере отношений, урегулированных Федеральным законом "О рекламе", субъекты Российской Федерации могут принимать собственные законодательные акты.#❝

Названный закон, согласно пункту 1 его статьи 1, регулирует отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы на рынках товаров, работ, услуг Российской Федерации, включая рынки банковских, страховых и иных услуг, связанных с пользованием денежными средствами граждан (физических лиц) и юридических лиц, а также рынки ценных бумаг. Из пунктов 3, 4 и 5 этой же статьи также следует, что закон направлен на регулирование правовых отношений по производству, размещению и распространению рекламы. В соответствии со статьей 4 реклама может полностью или частично являться объектом авторского права и смежных прав. О такого рода отношениях как сфере регулирования законодательства о рекламе и идет речь в оспариваемой статье закона.#❝

Эти отношения по своей природе являются гражданско-правовыми, поскольку они возникают при осуществлении предпринимательской деятельности, в данном случае предпринимательской деятельности по производству, размещению и распространению рекламы, и в соответствии со статьей 2 ГК Российской Федерации должны регулироваться гражданским законодательством. Именно гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, исключительных прав на результаты интеллектуальной деятельности (интеллектуальной собственности), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников.#❝

Следовательно, в рассматриваемом аспекте законодательство о рекламе и иные нормативные правовые акты, о которых говорится в оспариваемой статье, призваны регулировать именно те отношения, возникающие в процессе производства, размещения и распространения рекламы, которые являются предметом гражданского законодательства.#❝

Конституция Российской Федерации относит гражданское законодательство к ведению Российской Федерации (статья 71, пункт "о"); по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (статья 76, часть 1). Следовательно, законодательство о рекламе, регулирующее гражданско-правовые отношения в сфере рекламной деятельности, не может находиться ни в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, ни в ведении субъектов Российской Федерации, и они не вправе осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере.#❝

Таким образом, поскольку в статье 3 закона речь идет о нормативно-правовых актах, которые регулируют отношения, являющиеся предметом гражданского законодательства, данная статья соответствует Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами.#❝

Использование общеправового классификатора отраслей законодательства в качестве инструмента определения критериев отнесения правовых вопросов к той или иной отрасли законодательства является недопустимым. Классификатор подготовлен в целях унификации формирования эталонных банков данных правовой информации, используется при#❝

автоматизированном обмене правовой информации и постоянно актуализируется, о чем свидетельствует его последняя редакция, относящая рекламу к законодательству по общим вопросам хозяйственной деятельности.#❝

Конкретизируя эту обязанность государства, Конституция Российской Федерации (статья 71, пункт "ж") относит установление правовых основ единого рынка к ведению Российской Федерации, поскольку без обеспечения приоритетного, прямого действия законов, закрепляющих эти правовые основы (ГК Российской Федерации, законы в области антимонопольной политики и защиты конкуренции, ценообразования, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования и т.п.), на территории всего государства свобода экономической деятельности не может быть реализована.#❝

Согласно статье 2 Федерального закона "О рекламе" реклама - распространяемая в любой форме, с помощью любых средств информация о физическом или юридическом лице, товарах, идеях и начинаниях (рекламная информация), которая предназначена для неопределенного круга лиц и призвана формировать или поддерживать интерес к этим физическому, юридическому лицу, товарам, идеям и начинаниям и способствовать реализации товаров, идей и начинаний. Данное определение свидетельствует о том, что реклама рассматривается законодателем как средство продвижения товаров, работ и услуг на общий рынок Российской Федерации и, следовательно, призвана содействовать формированию единого экономического пространства. В этом смысле законодательство о рекламе устанавливает такие нормы, которые в силу их характера и значения для формирования свободных рыночных отношений относятся к правовым основам единого рынка.#❝

Целью Федерального закона "О рекламе" является защита от недобросовестной конкуренции в области рекламы (статья 1). Его предписания о запрещении недобросовестной, недостоверной, заведомо ложной рекламы товаров и услуг развивают положения Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (ведение конкурентной борьбы незаконными методами, распространение ложных, неточных или искаженных сведений, введение потребителей в заблуждение относительно потребительских свойств и качества товара, некорректные сравнения и т.п.) и реализуют положения Конституции Российской Федерации (статьи 8 и 34) о запрещении недобросовестной конкуренции.#❝

Таким образом, правовое регулирование рекламной деятельности и в той части, в какой это регулирование связано с установлением правовых основ единого рынка, относится к компетенции именно федерального законодателя. Следовательно, статья 3 закона с данной точки зрения также не противоречит Конституции Российской Федерации.#❝

Право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию закреплено в статье 29 (часть 4) Конституции Российской Федерации и относится к основным правам и свободам человека и гражданина, регулирование которых в силу статьи 71 (пункт "в") Конституции Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации.#❝

Права и свободы человека и гражданина, в том числе связанные с получением рекламной информации, могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3, Конституции Российской Федерации).#❝

Следовательно, и в этом аспекте положения статьи 3 закона не противоречат Конституции Российской Федерации.#❝

Конституционном Суде Российской Федерации" Конституционный Суд Российской Федерации принимает постановления только по предмету, указанному в обращении, и лишь в отношении той части акта, конституционность которой подвергается сомнению. Поскольку предметом запросов в настоящем деле является статья 3 Федерального закона "О рекламе", Конституционный Суд Российской Федерации не вправе оценивать содержание иных статей закона с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации. В связи с этим вопрос, относятся ли в действительности иные положения закона к предметам регулирования, которые определены статьей 71 Конституции Российской Федерации, в производстве по настоящему делу не рассматривается.#❝

Вместе с тем рекламная деятельность является объектом комплексного нормативного правового регулирования. Если те или иные вопросы рекламы выходят за рамки гражданскоправовых отношений, не относятся к основам единого рынка, т.е. не являются предметом ведения Российской Федерации, субъекты Российской Федерации могут осуществлять их законодательное регулирование в рамках, определенных Конституцией Российской Федерации, в том числе ее статьями 72, 73, 76 (части 2, 4, 5 и 6). В силу положений статей 130, 132 и 133 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления вправе самостоятельно решать вопросы местного значения, связанные с особенностями распространения наружной рекламы, поскольку они затрагивают правомочия пользования, владения и распоряжения муниципальной собственностью.#❝

На основании изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72, 75 и 87 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд Российской Федерации#❝

постановил:#❝

Председательствующий - судья Конституционного Суда Российской Федерации О.С.Хохрякова#❝

Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Э.М.Аметистов Н.Т.Ведерников Ю.М.Данилов В.Д.Зорькин В.О.Лучин В.И.Олейник В.Г.Стрекозов#❝

№ 4-П#❝

ОСОБОЕ МНЕНИЕ СУДЬИ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В.Д. ЗОРЬКИНА#❝

Статья 3 Федерального закона "О рекламе" не допускает возможность субъектов Российской Федерации принимать законы и иные нормативные правовые акты о рекламе. Значит, федеральный законодатель относит вопросы рекламы не к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, а всецело к ведению Федерации. На этом и основано Постановление Конституционного Суда, которым названная статья признана соответствующей Конституции. Я не могу с этим согласиться и поэтому заявляю особое мнение.#❝

Отношения, возникающие в ходе производства, размещения и распространения рекламы (рекламной информации), являются объектом комплексного правового регулирования, то есть могут регулироваться различными видами законодательства (гражданского, административного, уголовного, финансового и др.) и относятся к различным предметам ведения (защита прав и свобод человека и гражданина, информация и связь, общественный порядок, охрана здоровья и т.д.).#❝

Производство, размещение и распространение рекламы на рынках товаров, работ и услуг регулируются прежде всего гражданским законодательством. Так, согласно статье 4 рассматриваемого Закона реклама может полностью или частично являться объектом авторского права и смежных прав. Статья 25 данного Закона, основываясь на статьях 437 и 494 Гражданского кодекса, регулирует вопросы рекламы как публичной оферты товара. Статья 31 (часть 1) устанавливает, что юридические лица или граждане за нарушение законодательства о рекламе несут гражданско - правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.#❝

Далее, на отношения по производству, размещению и распространению рекламы как товара распространяются те общие, принципиальные положения, которые в своей совокупности составляют правовые основы единого рынка, призванные гарантировать единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержку конкуренции, свободу экономической деятельности в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в том числе с ее статьями 8, 34, 71 (пункт "ж") и 74.#❝

Согласно Конституции Российской Федерации, гражданское законодательство и установление правовых основ единого рынка находятся в ведении Российской Федерации (статья 71, пункты "о" и "ж"). По таким вопросам принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации (часть 1 статьи 76).#❝

Понятие "правовые основы единого рынка" означает общие, принципиальные положения, без которых не может существовать единый рынок. Оно не тождественно всему законодательству, связанному с регулированием рыночных отношений. Далеко не все отношения по производству, размещению и распространению рекламы относятся к правовым основам единого рынка. Из того, что Федеральный закон "О рекламе" в каких-то своих положениях связан с правовыми основами единого рынка, вовсе не вытекает, что все его статьи и положения, а тем более все законодательство о рекламе, о котором идет речь в статье 3, относятся к правовым основам единого рынка.#❝

Очевидно, не могут быть отнесены к правовым основам единого рынка, например, следующие предписания настоящего Закона: не допускается прерывать рекламой образовательные передачи более чем один раз в течение 15 минут (статья 11); при справочном телефонном обслуживании реклама может предоставляться только после сообщения справки, запрашиваемой абонентом (статья 13); реклама не должна иметь сходства с дорожными знаками и указателями, ухудшать их видимость, а также снижать безопасность движения (статья 14, часть 1); распространение наружной рекламы путем установки на территории ритуальных объектов должно осуществляться на основании договора с собственником (статья 14, часть 3); особенности размещения рекламы на транспортных средствах, связанные с безопасностью движения (статья 15); запрет распространять рекламу алкогольных напитков в детских, учебных, медицинских, спортивных, культурных организациях, а также ближе 100 метров от них (статья 16); правила о социальной рекламе в благотворительных целях (статья 18); запрет осуществлять в рекламе дискредитацию авторитета родителей и воспитателей, подрыв доверия к ним несовершеннолетних (статья 20) и др.#❝

- правовые отношения по своей природе могут регулироваться не только посредством законодательства, но и посредством подзаконных нормативно - правовых актов, что вытекает также из статьи 3 Гражданского кодекса.#❝

И поскольку Конституция Российской Федерации (статья 71, пункт "о") к предмету ведения Российской Федерации относит гражданское законодательство, именно законодательство, а не все нормативно - правовые акты в сфере гражданского права, и поскольку при этом федеральный законодатель допускает, что по своей природе гражданско - правовые отношения могут регулироваться не только посредством закона, но и с помощью подзаконных нормативно - правовых актов, то отсюда следует, что в данной сфере нормативно - правового регулирования субъекты Российской Федерации также могут принимать соответствующие нормативные правовые акты.#❝

Статьей 72 (пункт "к") Конституции Российской Федерации административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.#❝

В связи с вопросами рекламы в статьях настоящего Закона затрагиваются различные предметы ведения, в том числе такие, как защита прав и свобод человека, разграничение государственной собственности, местное самоуправление, общественный порядок, охрана окружающей среды, вопросы воспитания, защита детства, социальная защита, налогообложение и сборы и т.д. Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации эти вопросы также находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.#❝

В соответствии со статьей 76 (часть 2) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.#❝

Отсюда следует, что отношения в процессе производства, размещения и распространения рекламы в том случае, когда они относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, могут регулироваться и субъектами Российской Федерации.#❝

Поэтому статья 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе" не соответствует Конституции Российской Федерации, ее статьям 72 и 76 (часть 2), поскольку не допускает возможность субъектов Российской Федерации принимать законодательные и иные нормативные правовые акты по вопросам рекламы в том случае, когда такие вопросы относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.#❝